规模经济与县政区划:江西省为例的实证

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摘 要：财力不足、冗员冗职,行政效率低下是一直困扰我国基层政府的问题.对江西省各县市人口规模与人均财政支出、政府雇员规模的关系的实证研究,证明目前江西县政划分上存在着明显的规模经济现象.这一发现表明,扩大县级行政区划是解决我国县级财政困难、提高行政效率的一条可行之道.

关 键 词：规模经济；县；县域划分；江西

中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1005-0892(2006)08-0060-06

目前,在我国各级政府中,以县乡两级基层政府财政最为紧张,这固然和这两级政府的事权和财权不一致有关,但冗员过多,行政成本太高,无疑是导致县乡财政吃紧的主要原因之一.我们认为要实现基层政府摆脱困境、建立节约型政府,可能途径之一就是扩大县域划分,整合县域资源.本文通过对江西各县市人口规模与人均财政支出和政府雇员负担之关系的定量研究,证明在该省县级行政区划中存在着的规模经济现象.这一发现表明,县级行政区划的调整是实现节约地方政府执政成本、提高行政效率的可行之道.

一、背景、理论和假设

县乡政府作为中国的基层政权,承担了农村地区的行政管理、向农村以及中小城镇居民提供义务教育、公共卫生等公共产品和公共服务、维护农村政治稳定、协调沟通城乡关系、构建政府合法性等多方面的功能.但是,近年来,县乡政府冗员繁多、行政效率低下,财政入不敷出已经成为众多学者的共识.据财政部统计数据,2000年全国有765个“一般预算赤字县”,赤字面为36．9％,赤字总额达123亿元.若计入地方政府的各种隐性债务(如拖欠教师工资、工程款),则“全国县及县以下政府负债规模可能在6000亿～9000亿元；若不包括村级债务,最低不会少于4000亿元.”国务院发展研究中心地方债务课题组在2004年地方债问题国际研讨会上坦言,中国地方政府所负各种债务目前正处于失控边缘,负债规模呈现加速上升的趋势.

冗员过多无疑是县乡财政紧张的最重要原因之一.在20世纪和21世纪之交,全国财政供养人员中,县乡财政供养的部分约占70％.上世纪90年代初期以来中国党政群机关超编人数有60％左右在县级政府.河北省2000年138个县中,能够保证工资发放和政府正常运转的只有12个县.2000年甘肃省欠发工资的县有32个,占38个建制县(市)的84．2％.许多县乡由于财政供养人口的大量存在并不断增加,财政活动已经沦落为“保工资,保运转”,根本无暇顾及提供公共服务,而服务大众正是政府存在的目的.周庆智在内蒙某县调查,记录了该县财政局长的如下一番话：“‘一是吃饭,二是建设’.保吃饭是各级政府的首要职责.我县的财政状况决定了我们只能‘保吃饭’.按8000万元财政收入计划,扣除上解因素,加上上级体制补助和税收返还等形式可用财力仅9000多万元,而县乡两级工资额就达8000万元”.

显然,改革县级政府冗员冗职、效率低下的举措是势在必行的.本文认为,改变当前状态的行之有效的途径之一就是扩大县区规模,撤小县并大县.政府的适度规模与行政区划规模密切相关,而目前我国众多县的规模过小,为此付出了“官民比”过高、人均财政支出负担过大的代价.本文将通过对江西省的实证研究,证明我国的县域行政划分尚处于规模经济的阶段,即随着县的规模的扩大,县乡政府施政的单位成本递减.因此,通过撤小县并大县等手段,扩大县的行政区域规模,是达到提高县政效率目的的一个有效的途径.

规模经济是一个人类经济活动中普遍存在的现象.经济学家在研究生产成本长期变动时发现,一个产品的单位成本的长期变化趋势,可能随着产量的增加(即生产规模的扩大)而递减、不变或递增.若长期单位成本随产量的增加而呈递减的趋势,则厂商在生产上有规模经济或规模报酬递增的收益.其原因大部来自企业内部的有利因素,如要素的专业和分工、固定设备的不可分割性以及大规模采购副产品开发利用等.但是,规模报酬递增效应的出现,也离不开市场规模的扩大、交通、通讯等基础设施改善等企业外部环境的有利因素.反之,若产品的长期单位成本随产量的增加而递增,则有规模不经济和规模报酬递减现象.其原因大抵是规模超过一定程度后,企业的管理、协调和控制变得过于复杂,导致成本增长超过收益的局面.经济学的研究发现,生产规模与企业收益的关系可能呈U型或L型分布.在U型状态下,规模扩大在一定的范围内导致产品单位成本降低；但超过一定的限度,规模扩大导致单位成本上升.在L型状态下,规模扩大在一定的范围内导致产品单位成本降低,在超出这个范围后,规模扩大虽不会导致收益递减的结果,但也没有产生节约成本的好处,产品单位成本保持不变.经济学者最感兴趣的问题之一是找出U型规模经济的拐点,即生产的最优规模.显然,这个拐点是否存在,如果存在处于何地,均是由企业内外多种因素决定的,如产品的性质、企业管理能力、市场规模、技术水平等等.

规模经济原理是否适用于政府的行政管理效率既有的有关理论和实证研究对这个问题作了肯定的回答.美国社会学家布劳认为,产品生产中的U曲线也存在于行政管理中.一个组织的规模增长,在初期阶段,会带来降低组织运行行政单位成本的效应,但进一步增长则会因协调控制的复杂性导致单位成本的增加.许多学者使用政府雇员占全体居民或总劳动力数的比重来测量政府行政效率.在其他条件相等的情况下,该比重较低的政府较比重较高的政府,具有较高的行政效率.诺勒对美国50个州的人口规模和政府雇员规模的定量分析发现,人口规模较大的州一般较人口规模较小的州,拥有较小的政府雇员规模.卡萨达对43个非农业国的跨国统计分析发现,这些国家都出现了行政效率的规模不经济情况,即人口规模较大的国家具有较大的政府雇员.诺兰对70个人口规模、经济发展水平不等的国家的研究表明,在国家人口规模和政府雇员规模两个变量之间,存在着u型关系.台湾学者罗正忠通过对我国台湾省21个县市的有关数据回归分析发现,各县市人均财政支出与其总人口数之间存在着规模经济现象,县市人口与人均财政支出之间明显呈负相关关系.

我们认为,我国的县域行政就总体而言,尚处于规模经济的阶段,即随着县的规模的扩大,县乡施政的单位成本递减.至少有五个观察支持这个假设.第一,从政府内部的因素看,政府的雇员实行工资制,它的许多固定设备如办公楼,在一定的范围内无须增加即可服务于更多的居民.这一点和上文提到的厂商的“内部经济”相似.我国的大多数县乡政府,应当处于无须大幅度增加人手和设备就能够为更多的居民提供公共服务的阶段.第二,改革开放以来,随着市场经济改革的深化,政府的职能范围应当限于提供公共服务的范围,做市场做不了但又不可或缺的事情,已成为从党到普通群众的共识.在这个政治大环境下,地方政府越来越少介入工、矿、农、林等微观
生产和管理,而把工作的重点放在维护市场和法律秩序、提供经济和社会基础设施和服务上.这些活动,大都具有规模经济效应.第三,自上世纪90年代中叶以来,为克服亚洲金融危机带来的需求不足问题,各级政府利用增发国债等资源进行了大量的经济基础设施投资,城乡交通、电讯等基础设施为此获得了大幅度的改善,这有助于降低县级政府管理社会的成本.国,铁路、公路干线(特别是高速公路)和通讯等基础设施建设的投资,几乎完全来自于、省以及地级市政府.因此,在其他条件保持不变的情况下,一个规模较大的县比规模较小的县,更有可能从经济基础设施普遍改善那里获得单位管理成本降低的收益.第四,改革开放以来,在市场经济和交通通讯基础设施发展等因素共同作用下,我国许多地区经济交易和合作早已打破县域行政划分界限,获得了市场规模扩大带来的种种好处,生产分工更细,更加专业化,规模更大,单位成本降低.在这种情况下,规模较大的县往往能够比规模较小的县更多地利用市场规模扩大的好处来降低自身的施政成本.

最后,如朱光磊、张志红指出的,我国政府间关系中存在的“职责同构”是导致地方政府难以精减机构和冗员、造成资源浪费的一个重要原因.所谓“职责同构”讲的是我国不同层级的政府在职责、职能和机构设置上高度统一、一致,即上级政府设置了什么机构,下级政府也必须设置相应的机构.最典型的是从中央到县各级政府,一律设有党委、政府、人大常委、政协常委和纪委五套班子.但是,乡镇一般则只有党委和政府两套班子.“职责同构”现象在乡镇政府那里基本不存在.目前,县级政府职能机构一般在45个以上,再加上与本地实际工作相关而设立的机构,总数都在50个以上.可以想象,一个人口15万的县,和一个人口50万的县一样具有五套班子以及其他与上级政府对应的所有政府部门.仅仅因为这一点,在其他条件相同的情况下,后者的人均财政费用负担、财政供养人口占全县人口比重,均要小于前者.

事实上,扩大县级政府管理规模,撤小县并大县,是我国许多行政区划研究者共有的认识.但对这个共识尚缺乏系统的经验证明.张银喜对河北省保定市和衡水市、山东省聊城市和江苏省徐州个案比较研究指出,目前我国小县小乡(镇)“麻雀虽小”,但“五脏齐全”,增加了行政建制单位设置的数量和行政成本.本文作者之一新近发表的一篇关于福建县政区划规模经济的论文,是利用大样本数据证明我国目前县域划分中存在着规模经济现象的第一个尝试.本文对江西省的实证研究,将进一步证明我国目前县域划分存在着规模经济现象的普遍性,以及进行撤小并大的县域划分改革的必要性.

二、方法和数据

当前普遍认可的衡量政府规模的指标是人均财政支出和政府雇员占人口比重(以下简称为政府雇员规模),而衡量一个行政区规模最好的指标是它的人口数,其次是管辖面积.为观察我国县政是否存在规模经济,最简洁的方式是比较各县人口总数、行政面积与人均财政支出、政府雇员规模之间是否负相关.无论是人口规模还是行政面积,都有个适度的问题.过小,则增加单位行政成本,即尚未达到规模经济；过大,则增加了协调的难度,而出现了规模不经济现象.究竟我国县政行政划分,就整体而言,是处于尚未达到规模经济的区间,还是处于规模不经济状况这个问题唯有通过数据实证分析方能得到科学的解答.为此,我们将分别以各县人均财政支出和政府雇员规模为因变量,以各县人口和政府雇员规模为自变量,建立回归模型.此外,我们还把各县人均国民生产总值作为控制变量引入模型.一个地方的经济越发达,则其地方财力越大,人均财政支出相应也越大,或者其财政能够供养较多的人员.根据

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如前所述,规模经济可能呈现为直线型、U型和L型三种状态.我们将通过对各县人口规模变量的数学变换,来求解我国县政区划是否存在着规模经济、如果存在以何种形式存在的问题.在直线型中,各县人口规模变量直接进入模型中,若它的系数为负并具显著性,则可断言县的人口规模愈大,平均单位成本越小,而存在有规模经济之现象.在U型中,各县人口变量以一次方和平方的形式进入模型.若人口的回归系数为负、人口平方系数为正且均通过显著性检验,则可断定在达到某一人口数之前,有规模经济之存在；而在超过了这个人口数之后,则呈现为规模不经济现象.设人口和人口平方的回归系数分别为b和c,则县最适度人口规模(或者说从规模经济到规模不经济的拐点)等于-b／2e.在达到拐点前,在其他条件不变的情况下,通过扩大人口规模,可产生单位行政成本降低之效(但应注意到这种效果是边际递减的,即越接近拐点其节约效果越小).超过拐点,人口规模的扩大将导致单位行政成本的增加.在L型中,人口变量以对数形式进入模型.若它的回归系数为负并通过显著性检验,则可断言在一定的范围内,人口规模的增长导致单位行政成本的降低.但一旦超过这个范围,规模经济不再呈现,但也不会出现规模不经济现象,单位行政成本将保持或接近于一个常量.

这三个不同形态的回归模型何者最准确反映了实际的情况我们可以通过观察它们调整后的R平方予以检验.调整后的R平方是衡量回归模型拟合优度或解释能力的依据.在三个模型中,以这个指标最高的模型反映实际最为准确.

本研究建模的数据,除了各县行政区域面积外,其余一律来自财政部国库司、预算司编的《2003年全国地市县财政统计资料》.各县行政区域面积的数据来自国家统计局农村社会经济调查编《中国县(市)社会经济统计概要2003》.因变量人均财政支出由各县预算内财政支出除以人口总数求得,政府雇员规模由各县财政供养人口(包括国家、集体职工和离退休人员)与由政府机构自收自支所供养的人员之和除以县总人口数后再乘以1万求得,即每万人口中有多少政府雇佣人员.

我们的模型的样本局限于江西省的县和县级市.我国幅员广大,东部沿海的某些省如江苏、山东、广东人口非常密集,中部的河南、湖北、湖南也是人烟稠密,而西部的多数省份或自治区如新疆、内蒙则是地广人稀.地理位置、人口密度、自然条件上的差异,使我们难以把我国差异较大的不同的省放在同一个模型中加以分析.此外,我国省级政府以下的财政制度安排,特别是转移支付制度,基本由各省自行决定.因此,把建模分析的范围局限于一个省内,是一种比较保险的做法.通过分析获得的县人口最适度规模方具有实际的政策指导意义.

三、分析结果及其讨论

表1报告了本研究使用的五个变量的描述性统计分析结果.由该表可以得知,2003年江西各县市在人口规模、区域面积、人均财政支出、政府人员负担和经济发展水平等方面不平衡.鄱阳县人口最多有138万人,是人口最少的资溪县的10倍多；行政区域面积最小的横峰县只有655平方公里,比面积最大的修水县小6倍多；人均GDP以贵溪市最高为10190元,以都昌县最低为1943元,两者相差了5倍多.

人均财政支出和政府雇员规模的不均衡度同样存在,只是相对较小,在2倍左右.人均支出最小的丰城市为346元,最大的靖安县为992元；政府雇员规模最小的是修水县的196人,最大的为资溪县的534人.假定这四个县市政府提供的公共服务范围和水平相去不远,可以说靖安县和资溪县的单位行政成本是修水县和丰城市的近3倍.那么,究竟是什么原因造成这些差异呢这四个县市的经济发展水平有一定差距(修水人均GDP为3670元,资溪4714元,丰城4792元,靖安5432元),但不足以解释它们行政效率的差异.值得注意的是,四个县市的人口规模相差很大.人均支出最小的丰城市和政府雇员规模最小的修水县都具有较大的人口规模,分别为127万和76万；而人均支出最大的靖安县和政府雇员规模最大的资溪县人口规模都很小,分别为14万和11万.这些数据同我们的规模经济假设吻合,即人口规模小的县人均财政支出和政府雇员规模较大,而人口规模大的县人均财政支出和政府雇员规模较小.那么,在江西,这种规模经济现象是否适用于更多的个案而具有普遍性呢

江西省各县人口规模与人均财政支出、政府雇员规模构成的散点图,直观地表明了规模经济的存在(图1和图2).两图显示人口规模与另两个变量负相关,且大体呈L型分布,从图中可近似看出在60万人口之内存在着显著的规模经济,超过这个规模,单位行政成本虽然没有变大(即变得规模不经济),但边际节约效果变得很小甚至趋近于零.

表2报告的回归分析模型进一步证明了江西县域划分规模经济的存在.首先,在所有的模型中,F值都达到了拒斥零假设的水平,说明每个回归方程式对因变量有解释能力.六个模型的R2在0．469到0．717之间,说明模型中的自变量能够解释47％到72％的因变量变动.其次,在所有的模型中,人口变量的回归系数方向都同我们的假设相吻合,且均通过了1％的显著性水平检验,这无可置疑地证明了在江西省的各县人口规模与其人均财政支出、政府雇员规模之间,存在着规模经济现象：即在控制了经济发展水平和区域面积的情况下,一个县的人口规模越小,其人均财政支出越大、财政供养人员和政府雇员负担越大.反之,随着人口规模的扩大,人均支出递减,政府雇员比重下降.

再次,通过调整后的拟合优度R2可以看出,在人口规模与人均财政支出、政府雇员规模的三类模型中,都以L型为最优、U型次之、直线型最弱.此外,人均财政支出各模型的调整后R2普遍高于政府雇员负担对应的模型,说明人口规模等变量对人均财政支出具有更强的解释力.以人均财政支出次优模型U型计算出规模经济存在的拐点为：

-b／2e等于-(一9．891)／2×0．0504等于98．125万人

这一数额远远超出了L型状态下的规模经济区司,但是可以肯定地说当县(市)人口数量超过了98万,那么县域划分就不存在规模经济,甚至可能开始出现行政管理边际成本递减的规模不经济的现象.两个散点图直观地显示出,在人口为60万以内,县域划分存在很强的规模经济效应,即人口小于60万的县,具有较大的通过扩大人口规模以提高行政效率的余地.

最后,我们引入模型的另一个规模变量――各县行政面积,没有一次通过显著性检验,说明江西各县的单位行政成本大小与其管辖面积大小无关.第三个自变量人均GDP在人均支出的模型中,通过了1％显著水平的检验且为正相关,说明在江西,各县人均财政支出规模部分由它们的经济发展水平决定.但这个变量在政府雇员规模模型中没有通过检验,则表明江西各县的政府雇员规模大小与它们管辖的地域大小无关,所谓瓦格纳定律不适用于解释江西各县政府雇员相对规模.

四、规模经济与县域重划

我国今日许多县及其辖区,可追溯至古代.从古至今,我国的地方行政区划有过县、郡、府、道、州、专区、地区、省、行省、大区等设置,但以县的建制最为牢固和持久.换句话说,用来整合统领若干个县的上一级行政建制(如府、州、专区)及其所管区域可以变动,但县及其辖区则很少变动.例如,明朝时期的江西省有78个县(江西概况),而在几百年后的今天仍然辖有80个县(市),县域划分的基本格局没有改变.考虑到许多地级市的存在,今日江西的县域划分,可能比明朝的划分更加细碎、平均面积规模更小.

历史形成的江西县域划分,适应于当时的地理条件、政治、经济和军事发展的需要,但是中国改革开放20多年以后,县域的生存环境已经是时移势异.在经济迅猛发展、技术不断进步的今天,江西县域间的经济、交通和通讯已经发生巨大的变化.尤其是1996年京九铁路建成通车,2002年6月京福高速公路开工和部分路段的通车,大大加强了县区的联系.然而,江西省县域的划分仍是因袭旧制,县级行政成本因此呈现出明显的规模经济现象：人口规模较大的县的人均财政支出,显著低于人口规模较小的县；人口规模较大的县的财政供养人员和政府雇员负担,明显低于人口规模较小的县.人口规模较大的县获得了较高的规模经济收益,而人口规模较小的县则付出了规模不经济的代价,这无疑会造成行政成本浪费与公共支出不力的矛盾.有鉴于此,为了解决县乡级政府财政困难、行政效率低下问题,建立一个节约型社会,江西应当进行重新划分县行政区域,撤小县并大县的行政改革.

事实上,通过重新划分行政区域,向来是国家整合社会资源、改进行政管理的基本途径之一.2001年,民政部、机构编制委员会办公室、国务院经济体制改革办公室、建设部、财政部、国土资源部、农业部发布关于乡镇行政区划调整工作的指导意见：根据经济和社会发展的需要,在有条件地区,以县(市)为单位集中进行撤并乡镇,扩大乡镇区域规模为主要内容的乡镇行政区划调整工作.在海岛地区、宁夏、广东和黑龙江等地,实施了一定范围的乡镇行政区撤并改革,收到良好的成效.本文的研究成果表明,县级行政区的撤并应当成为国家行政区域划分改革的一个重要选择.