社会保险统筹基金的法律性质其管理运营

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摘 要：我国社会保险制度的发展要求明确社会保险统筹基金的法律性质及其管理运营的法律途径.对于社会保险统筹基金的法律性质,学界提出了公共基金说、财政资金说、半财政资金说等观点,我国社会保险统筹基金应当属于财政收入,属于国家所有.社会保险统筹基金可以采用信托制和委托授权制两种管理模式,应当对我国现行法律制度予以进一步完善.

关 键 词：社会保险；社会保险统筹基金；信托；社会保险法

一、问题的提出：社会保险统筹基金属于谁的,如何管理运营

(一)社会保险统筹基金的现状

中国是最大的发展中国家,正在实施全球规模最大的社会保障计划.我国社会保险事业的发展使得社会保险基金以较高速度增长,依据人力资源和社会保障部发布的《2009年人力资源和社会保障事业发展统计公报》,2009年五项社会保险基金收入合计16116亿元,比上年增长2420亿元,增长率为17.7%.基金支出合计12303亿元,比上年增长2378亿元,增长率为24.0%.目前,五项社会保险基金累计结余已经超过上万亿元,全国企业年金基金累计结余近2千亿元,全国社会保障基金资产规模超过3千亿元.然而,我国目前社会保险基金管理运营制度不完善,社会保险基金面临大案频发、通胀侵蚀、保值增值等各类问题.

2006年上海社保大案之后,各地各类“社保基金案件”时有发生,违规问题资金被审计发现.随着个人账户的逐步做实,到2020年,中国养老保险基金滚存将在10万亿元以上,但近年来中国养老金账户投资的收益率不到2%,而在过去9年里,CPI平均为2.2%,面对高于收益率的CPI,社保基金受到通胀的巨大侵蚀.[1]根据郑秉文的研究,中国十年间CPI平均涨幅为2.2%,而五项社会保险基金的收益率仅为2%,加上工资的平均增长率,资金购买力实际下降了1个百分点.以央行公布的一年期定期人民币存款利率2.25%计,在2010年4月CPI涨幅已达2.8%,实际上存入银行的社保基金已在“缩水”.[2]这些事例暴露了我国社会保险基金管理运营过程中存在的问题,立法层次较低,监管部门执法乏力,基金保值增值问题严重,基金支付环节问题突出.同时也说明社会保险基金内在的增值冲动与目前只能用来购买国债与银行存款之间的矛盾纠结.

(二)问题的提出：钱是谁的,如何管理运营

社会保障国家作为法治国家的新蓝图,社会保险基金累计日益增长的客观现实要求建立完善的社会保险基金法律制度,保证社会保险基金的安全、流动与增值.社会保险保基金法治化运行首先需要明确两个重要的问题：钱是谁的,如何管理运营.在我国现实生活中,存在着各类社会保险基金,既有社会统筹基金,又个人账户基金,还有全国社会保障基金与企业年金基金,这些基金是属于谁的,它们是自我管理运营,还是他人代为管理运营,如果是他人代为管理运营,又是通过什么途径来进行的.这些问题需要阐释社会保险统筹基金的法律属性,明确管理运营的法律途径.权属界定是社会保险基金管理运营的逻辑起点和基础,是明确责任、有效管理、良性运营、有力监督的前提,管理运营是社会保险基金运行的核心问题,只有有效的管理运营才能使社会保险制度永续运行.

二、社会保险统筹基金的法律性质

(一)关于社会保险统筹基金法律性质的主要观点

1、公共基金说.郑功成用三个公式来认识统账结合模式：社会统筹+个人账户等于部分现收现付+部分完全积累；社会统筹+个人账户等于社会公平待遇+个体差异待遇；社会统筹+个人账户等于公共基金+私有基金.[3]劳动和社会保障部组织编写的《社会保险经办管理》认为,社会保险基金形成的资产不属于国有资产,是受益人共有的资产,但由政府受托管理.[4]郭士征认为,社会保险基金不是财政性资金而是归参加保险的全体劳动者所有.[5]

2、财政资金说.杜俭认为社会保险基金的属性为财政性资金.[6]朱柏铭认为,社会保障基金就其性质而言应当是一种财政资金.社会保障属于为全体国民所共享的公共物品,社会保障支出无疑是一种财政性支出.[7]俞金红认为,社会统筹基金是一种现收现付的形式,个人丧失了对这部分基金的所有权,而全部集中到国家手中.[8]

3、半财政性质说.程晓燕认为,社会统筹基金既有来自于参保企业和个人的私有资金,又有来源于国家的税收补贴和财政支付保证资金,社会统筹基金是属于所有参加社会基金养老保险的在职职工及符合养老金领取条件的退休职工共同共有的半财政性质的基金.[9]

4、法律待定说.周宝妹、郎俊义认为,社会保险基金的财产性质并不单一,既非公共财产,又非集体财产,更非私人财产,而是三者的统一体,其性质尚待法律进一步明确和完善.[10]

(二)我国社会保险统筹基金的法律性质分析

1、社会保险统筹基金权属的两种类型

从经济属性来说,社会保险统筹基金属于专款专用的社会性公共后备基金,属于参加社会保险的全体劳动者所有.但是从法律属性上看,参加社会保险的全体劳动者不可能都成为所有者,必须要有代表机制,目前主要有社会自治制和国家所有制两种模式.德国坚持社会自治的模式,社会保险机构是在公法上拥有自治管理权的法律实体.美国、日本、英国等采用国家所有制,社会保险统筹基金属于国家所有,美国、日本实行专项基金预算模式,英国实行预算内管理模式.

2、我国社会保险统筹基金属于财政收入,理应属于国家所有

我们认为,我国社会保险统筹基金应当属于国家所有,原因在于：第一,根据我国现行的社会保险制度,国家是社会保险关系中的保险人,国家理应对通过强制性方式筹集的社会保险统筹基金拥有所有权,具体由社会保险基金经办机构依法负责收支、管理和运营；第二,强制性征收的社会保险统筹基金属于国家财政收入体系的组成部分,理应属于国家所有.根据财政学者的观点,社会保险基金收入属于财政收入的形式.[11]根据财税法学者的观点,公共收入分为私法上非强制收入和公法上强制收入,其中公法上强制收入主要包括税捐及非税公课,非税公课指规费、受益费及特别公课,社会保险费属于受益费.[12]因此,社会保险统筹基金属于公法上的强制收入中的受益费,理应属于国家所有；第三,根据《社会保险法》的规定,社会保险基金通过预算实现收支平衡.这也意味着社会保险基金属于国家所有,不足支付时通过财政转移支付予以补足.

三、国外典型制度模式

(一)美国模式：国家所有、法定信托、特别债券投资

美国社会保险基金主要包括美国社会保障信托基金和医疗统筹信托基金,两者都来自工薪税,统一由“社会保障和医疗统筹基金信托董事会”管理.美国将这些基金视为公共信托,遵循《社会保障法》和《信托法》的规定.美国有学者研究了在公共部门推行信托制度的原因,认为在美国许多联邦信托基金也能被看作与某种合约行为有关――政府会对选民群体作出承诺,通过一定的方式为政府特定的行动建立基金.这些非常相似的属性,使得在私人部门具有吸引力的信托制度设置,也在公共部门得到推行.在公共部门,这意味着为了与一般税收的收入相区别,信托基金的收入必须登录记账,这样,才能使项目状况易于被利益相关的群体监督检查.[13]

社会保障和医疗统筹基金信托董事会是一个规格很高的机构,基本职能是负责社会保障体系的当年资金流入和流出统筹管理,以及社会保障和医疗统筹基金信托基金的保值增值.具体来说,国内税收局（隶属于财政部）负责征收社会保障税,把社会保障税存入国库,并立即自动转为信托基金,按照比例分别划入老年遗属基金、伤残基金、住院保险基金等3个信托基金账户.信托基金的支出主要是津贴和管理费,其中80%左右用于社会保险支付,0.9%―1%左右用于支付管理费用,剩余部分用于积累.在社会保障结余投资管理上,美国联邦政府仍然奉行非常保守的政策,明确规定基金结余只能购买联邦政府的特别债券,而不得购买其他任何证券.美国《社会保障法》第201款规定,为联邦社会保障基金发行的特别公债义务,应当有一个固定的兑换期,以满足对基金的支付需求.不过,社会保障基金中的DI信托基金购买了少量的公共债券,即一般公众也可以购买的市场债券,并且也只是联邦政府发行的市场债券,而不是其他任何证券.[14]

(二)德国模式：社会自治、自我管理、现收现付

德国的社会保险资金主要来自雇员和雇主交纳的社会保险费,不足部分由联邦财政补贴.每个险种一般都有独立的社会保险经办机构,这些机构都是以具有权利能力的公法法人的形式组织起来的.法定的疾病、灾害和年金保险义务并不都由国家承担,而是由工人和经营者组成团体,通过该团体的机构履行.[15]“社会保险的承办机构及其自主管理机构凭借国家主权手段完成国家公共任务.它们作为所谓的非国家的公法法人发挥作用,并仅仅受到国家的监督,这被称为间接的国家管理,在一定程度上表现为与直接国家管理相抗衡的均势力量.相应地,国家对社会保险承办机构的监督也采取了相对宽松的法律监督形式.等法定养老保险、疾病保险、劳动保险及事故保险在德国的运作方式可以被称为介于完全国家与完全市场保险体制之间的‘第三条道路’.”[16]

德国社会保障实行社会化管理原则,在管理方式方面实行自主管理原则,在基金收支方面实行自收自支与调剂相结合原则.社会化管理原则表现在,社会保障管理主体主要是社会保险机构,它具有社团法人地位,在财务和组织上是独立的.自主管理原则表现在雇主和雇员通过代表大会和董事会自己管理社会保险,董事会和业务领导决定机构的财务预算,监督财务支出.自收自支与调剂相结合原则表现在基金原则上自收自支,但也进行必要的调剂.因此,德国的养老保险基金,除了每年只保留次年第一个月的波动储备金以外,基本上没有或没有大量的储备金,在投资运营上限于银行存款这种比较保守的投资手段.

(三)日本模式：国家所有、法定委托、多元化投资

日本的公共年金分为两个层次：第一层次是国民年金,又称基础年金；第二层次是与收入联动的厚生年金和共济年金.这两个层次的年金均由政府来管理,因此称为公共年金.政府将每年的国民年金和厚生年金收支节余部分积累起来,形成年金储备金.日本将养老保险基金等纳入国库预算,原由大藏省资金运营部列入国家财政投融资计划统一使用.大藏省将养老保险基金的大部分用于购买国债或贷款给公团、地方政府和其他机构用于兴建住宅,医院、道路等公益设施、福利设施,或贴息贷款给基础产业.

2001年“基础年金”和“厚生年金”的储备金改由厚生省管理,厚生省大臣负责投资计划,并对进入资本市场的投资比例做出严格规定.2003年日本通过《年金资金运用基金法》,对日本养老基金资产的投资管理架构进行了改革.根据该法,日本设立年金资金运用基金会,作为一个独立法人组织,接受厚生省的委托,负责对国民年金和厚生年金资产的管理和投资.经厚生大臣批准,年金资金运用基金会可以将部分投资和管理职能委托给金融机构或内阁指令的其他公司.此外,日本相关法律对基金投资运作į

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四、我国现行社会保险统筹基金管理运营制度及其完善

(一)现行社会保险基金管理运营制度

我国《劳动法》与《社会保险法》等对社会保险基金的管理运营作出了原则性的规定,国务院及其相关部委颁布的一些政策与法规进行了具体规定.综合起来,目前我国社会保险统筹基金管理运营制度主要表现为：（1）用人单位以及职工缴纳的社会保险费及其基金积累要转入财政部门在银行开设的“养老保险基财政专户”,实行收支两条线；（2）社会保险基金经办机构依法收支、管理和运营养老保险基金,并负有使养老保险基金保值增值的责任；（3）社会保险基金的投资渠道主要有：银行存款,按同期城乡居民储蓄存款利率计算；购买国家债券；国务院规定的其他用途.社会保险基金投资收益全部并入基金并免征税费；（4）社会保险保险基金专款专用,任何组织和个人不得擅自动用或挪用.

(二)学界关于社会保险统筹基金管理运营的主要观点

1、政府机构管理模式.郑秉文主张,应当对社会保险统筹基金和个人账户基金进行分离,分离出来的社会统筹部分留在省里,实行省级统筹,省级政府负责投资管理.负责制定一个统一的投资政策和方案,并为其专门设计一个投资方案计划.以地方性投资工具和部门性的投资工具为主,政府债券为辅；以“准债券市场”和“金融债市场”的投资为主,以银行协议存款为辅.[18]

2、分权式管理模式.李珍认为,将社会保险基金的行政管理权交给社会保险行政管理部门,社会保险基金统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基金管理局,统筹账户的负债管理权交给财政部门,监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金监督委员会和外部监督机构.由社保基金管理局依法行使统筹账户基金的资产经营权,根据基金保值增值要求和国家宏观经济政策取向,将统筹账户基金投资于固定收益金融工具为主的对象和国家重点开发项目.[19]

3、基金法人制.张淳建议我国实行社会保障基金法人制度.他认为,从信托法的角度来看,作为信托财产的社会保障资产的所有权在这种基金设立后便当然系由该基金本身享有.[20]

（4）他益信托模式.程晓燕认为,在社会基本养老保险统筹账户基金的管理问题上,应当依法建立由参保企业作为委托人、社会保险经办机构作为受托人、参保劳动者作为受益人所构成的他益信托法律关系.[21]

(三)我国社会保险统筹基金管理运营法律制度的模式选择

1、两种管理运营模式、两种投资方式

目前社会保险统筹基金管理运营主要有两种模式：一种是美国所采用的法定信托管理模式,这种模式的好处主要在于将社会保险基金与一般财政收入相隔离,利益相关的群体易于监督检查；另一种模式是德国和日本所采用的委托授权管理模式,德国的社会保险机构是在公法上拥有自治管理权的法律实体,日本设立政府年金资金运用基金会,作为一个独立法人组织,接受厚生省的委托,负责对国民年金和厚生年金资产的管理和投资.社会保险统筹基金的投资方式主要有两种：一种是美国和德国采用的不进入资本市场的投资方式；一种是日本所采用的进入资本市场的投资方式.

我国学者所主张的各种观点大致也可以划分为信托模式和委托授权模式.张淳和程晓燕的观点可以归类于信托模式,区别在于前者将基金拟制为法人,后者主张他益信托.郑秉文主张的政府机构管理模式和李珍主张的分权式管理模式可以归类为委托授权模式,区别在于郑秉文主张由省级政府负责投资管理,李珍主张将资产经营权交给社保基金管理局.就社会保险统筹基金的投资方式,我国学者的观点也可以划分为不进入资本市场和进入资本市场两种,其中大多数学者主张社会保险统筹基金实行现收现付制,不能进入资本市场,只能够投资于固定收益金融工具为主的对象和国家重点开发项目.但是也有少数学者认为可以进入资本市场.

2、委托授权管理模式还是法定信托管理模式

目前大多数国家或地区对于隶属于第一支柱的社会保险统筹基金采用国家所有的模式,郑秉文指出德国、法国的分散管理型的社会自治模式并不适合我国现实.[22]至于在国家所有的前提下,是采用委托授权的模式,还是采用法定信托模式,目前观点不一.我们认为,只要制度设立合理,委托授权模式和法定信托模式都是可行的.

就委托授权模式来说,这是我国目前沿用的模式,只要稍加改革就能予以完善.我们认同李珍的观点,社会保险统筹基金和个人账户基金分开管理运营,在社会保险经办机构之外设置专门的社会保险基金运营机构,这些机构在法律的授权下管理运营社会保险基金.另外,还是要保留社会保险基金财政专户,从而能够使社会保险基金能够做到专款专用.

就法定信托模式而言,其可以隔离政府对基金的不当干预,也可以将社会保险基金与一般财政收入相隔离,做到专款专用,并且群众易于监督.我们不赞成基金法人制和他益信托模式.社会保险统筹基金属于国家财政收入,既然是国家所有,社会保险统筹基金目前还无法实行社会自治模式,也不能实行基金法人所有制,法定信托模式可能是更好的制度选择.只有国家作为社会保险统筹基金的初始所有人才能成为委托人,基金本身就不能成为委托人,参保企业也不能作为委托人,而且这种信托应当属于公益信托,而不是私益信托.我们认为,应当在《社会保险法》或者《社会保险基金管理法》等立法中明确社会保险统筹基金的法定信托管理模式,由财政部门代表国家作为委托人,受托人是社会保险经办机构或者另行设立的专门机构,受益人是参保劳动者,劳动保障部门作为信托监察人.具体来说,可以用下图表来表示：

3、进入资本市场还是不进入资本市场

我们认为,我国社会保险基金实行社会统筹账户与个人账户分账管理后,社会保险统筹基金用于现收现付,没有多少基金结余,也就不存在所谓的统筹基金保值增值的问题.因此,属于政府直接和间接管理的社会保险统筹基金,基于经办主体的性质和基金用途的考虑,不宜进入资本市场,而是主要通过银行存款或者购买国债的方式运营.这与大多数学者的看法是一致的.

注释：

[1]袁军宝、焦国栋.养老金“空账”,如何应对老龄化挑战[EB/OL].,2010-07-27/2010-08-20.

[2]杨华云.中国1.9万亿社保基金面临缩水,利率跑不过CPI[N].新京报,2010-05-22(6).

[3]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002.90.

[4]孟昭喜.社会保险经办管理[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2005.205.

[5]郭士征.社会保险基金管理[M].上海:上海财经大学出版社,2006.6.

[6]杜俭.社会保障制度改革[M].上海:上海立信会计出版社,1995.209.

[7]朱柏铭.建立我国社会保障预算的构想[J].财政研究,1998,(2).

[8]俞金红.浅析入世背景下我国养老基金个人账户的运营[J].江苏统计,2002,(2).

[9]程晓燕.私权视角下的社会保险基金监管[J].当代法学,2008,(5).

[10]周宝妹、郎俊义.试论我国社会保险基金的刑法保护[J]法学杂志,2001,(4).

[11]邓子基.财政学[M].北京:高等教育出版社,2008.96―98.

[12]葛克昌.行政程序与纳税人基本权[M].北京:北京大学出版社,2005.42―45.

[13][美]埃里克•,M.佩塔斯尼克.美国预算中的信托基金――联邦信托基金和委托代理政治[M].郭小东等译,上海:格致出版社、上海人民出版社,2009.7―8.

[14]王洪春、卢海元.美国社会保障基金投资管理与借鉴[M].北京:中国社会科学出版社,2006.75.

[15][德]哈特穆特•,毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译,北京:法律出版社,2000.570.

[16][德]赫尔穆特•,普拉策.德国社会保险自主管理的构想与功能[J].社会保障研究,2005,（1）.

[17]程晓燕.社会保险基金管理法律问题研究[M].吉林大学博士学位论文,2008.28.

[18]郑秉文.建立社保基金投资管理体系的战略思考[J].公共管理学报,2004,(4).

[19]李珍、孙永勇、张昭华.中国社会养老保险基金管理体制选择[M].北京:人民出版社,2005.314―318.

[20]张淳.关于在我国信托法中增设“社会保障基金投资信托”一章的建议[J].南京农业大学学报,2008(4).

[21]程晓燕.社会保险基金管理法律问题研究[M].吉林大学博士学位论文,2008.131.

[22]郑秉文.社保基金的法律组织形式：欧盟的经验教训[J].中国政法大学学报,2009,(1).

StudiesontheLegalNatureandOperationofSocialPoolFunds

WangXian_yong

(LawSchoolofTsinghuaUniversity,LawSchoolofCapitalUniversityofEconomicsandBusiness,Beijing,100084,100070,China)

Abstract:ThedevelopmentofChina'ssocialinsurancesystemrequirestodefinethelegalnatureandenuesofsocialpoolfunds.Forthelegalnatureofsocialpoolfunds,thereareacademicpointsofviewsuchaspublicfunds,financialfunds,halfoffiscalfundsandotherviews.Socialpoolfundsshouldbepartofthefinancialrevenue,andbelongtothestate.Trustmanagementandauthorizedmanagementaretwomethodstooperatethesocialpoolfunds,andourcurrentlegalsystemshouldbefurtherimproved.

Keywords:socialinsurance,socialpoolfunds,trust,socialinsurancelaw