新公共行政管理模式探析

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摘　要　在20世纪80年代末,传统的公共行政遭受到新的外部环境越来越严峻的挑战,公众对政府能力丧失了信心,“政府失败”的呼声此起彼伏.就是在这样一种背景下,一种新的公共行政理论——新公共行政管理理论应运而生.新公共行政管理理论主张政府大胆地采用企业管理的方法,并且取得了显著的成效.但毕竟政府公共部门与企业存在着重大差异,所以在引用时要慎重.特别是对于转型时期的我国而言更是如此.“政府官员实行年薪制”就是一个很好的例子,“年薪制”本是企业管理中的一个概念,但引入到政府部门来却不合适.

关 键 词　新公共行政管理　企业管理　年薪制

中图分类号：F121文献标识码：A

一、新公共行政管理运动的兴起

20世纪80年代是西方世界经济和社会发展困难重重的时代,同时也是一个变革的时代.经济停滞,通货膨胀,高失业率与巨额财政赤字可以说是不期而至,严重困扰着各国政府,这迫使西方各国政府纷纷寻求与公共行政范式迥然相异的公共行政管理新模式,探索公共服务专业化和商业化发展的新道路,以期提高公共服务供给的质量,效率,并降低成本.因此在20世纪80年代,“变革”成为国际社会普遍而迫切的要求.正是在这样的背景下,一场来自政府和公共部门的彻底改革运动,在英国、美国、澳大利亚等国家拉开了帷幕.这场来自政府内部的行政改革运动,即新公共行政管理运动.

在这场运动中,各市场经济国家因历史文化传统和政府干预模式不同,其改革的路径和治理模式也各异.但是,总体而言仍有一些共同特点,如：引入企业的管理方法,探索建立“企业型”政府；广泛推动合同制,实现政府管理的市场化与国有企业的私有化；分散政府管理职能,实施分权化改革；推动公共行政管理信息化改革,逐步建立电子政府等.

二、公共行政管理模式下,政府大量采用企业管理方法

与传统的公共行政排斥企业的管理方式不同,新公共行政管理强调政府应广泛采用企业成功的管理手段和方法,这些方法具体体现在以下几个方面：

(一)主张放松传统公共行政管理过程中严格的行政规则.

新公共行政管理反对传统公共行政重遵守既定法律、法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规则,实行严明的绩效目标控制,即确定组织和个人的具体目标.

(二)营造“顾客导向”的行政文化.

新公共行政管理改变了传统公共行政的政府与社会的关系,政府不再凌驾于社会之上,封闭的官僚机构,而是负责任的企业家,公民则是其顾客,政府理所当然应以顾客为导向.

(三)编制战略计划和加强战略管理.

新公共行政管理认为政府必须引入战略管理这一工具.因为它可以帮助政府确定应该做什么和怎样做才能实现公共行政管理目标,并为政府的发展方向,所处环境和采取的策略提供一整套系统的手段与方法.

(四)提高服务质量.

学习企业精神,树立服务理念是新公共行政管理运动的一项重要内容.作为企业家式的政府既然视公民为顾客,就应该像企业一样顾客满意做为行政权力和行政行为的目标导向,为顾客提供优质的服务.

(五)引入管理信息系统.

信息是企业不可或缺的一种资源,它同时也是政府公共行政管理真正现实的基础.新公共行政管理主张利用管理信息系统来提高公共行政的效率和管理能力,提高服务质量和社会公众的满意度,并使政府行为更透明化.

政府大胆采用企业管理的方法和技术,探索建立“企业型”政府,这对政府改善公共产品和服务的提供,提高政府的管理绩效,实现公民利益最大化等方面是非常有效的.

三、政府公共部门与企业间存在的差异,对企业管理方法应慎重引入

采有企业管理的某些管理方法和技术,地改革政府部门是大有裨益的,因为公共部门与企业之间确实存在着相通的地方,但这些相通的地方只停留在技术的层次上,如果把政府公共部门与企业等量齐观,盲目套用企业管理的方法的话,那只能适得其反.

政府公共部门与企业之间的差异主要体现在以下几个方面：

(一)政府的公共行政管理与企业管理在目标上有重大差异.

政府公共行政管理追求的根本目标是要提高社会成员的生活质量,为社会提供优质的公共产品和服务；而企业管理则不同,通过生产和销售产品或服务来追求利润的最大化,是任何一个企业追求的目标,也是企业管理的根本目的.

（二）政府的决策是强制性的,而企业至少在其合法的活动中,不存在强制性因素.

政府可以强制公民遵守其决策、纳税等,并且要求公民服从国家的强制性权力派生出的法令,虽然并非所有的公共活动都具有强制性,但是政府在执行这些活动时要比企业更严谨；相对来说,企业的随意性比较大,比如说可以向不同的公民收取不同的费用,能拒绝与顾客做买卖,能够不理睬正规的程序等.

(三)政府有不同于企业的责任形式.

政府管理人员要向政治领导人、公众及司法系统等各部门负责,而企业管理部门只需对股东负责.虽然两者都存在责任问题,但在政府管理的运行过程中,责任是不太确定和不太稳定的.

(四)政府在测量公共产品和服务的产出方面存在着困难.

政府缺少像企业那样的绩效测量标准,企业可以毫无疑问地将利润和效率放在首位,但政府不能,作为非赢利性组织,政府根本就没有利润可言,也不可能一味地去追求效率,所以其绩效测量非常困难.

因此,政府部门采用企业管理的方法和技术时,要慎之又慎,特别是对我国转型时期的政府部门而言更是如此,政府官员不要为了追赶时髦,而不加以严格论证地套用企业管理的方法,来对政府部门进行改革.这样非但不能取得成效,反而会弄巧成拙.

所谓年薪制就是以年度为单位确定经营者的基本报酬,并视其经营成果浮动发放风险收入的工资分配制度.它把一年的总收划分为基本薪金和风险收入两大部分,基本薪金按月发放,而风险收入则要在年终视绩效情况来结算,如果没有达标,这部分收入就不能给.它把资本所有者追求利润最大化与企业经营者追求个人效用最大化的目标统一起来.因此,实行年薪制是具有积极意义的：（1）有利于激励经营者的积极性.在经营企业的过程中,调动经营者积极性的最佳方法就是让经营者的个人经济目标与企业经济目标一致,使个人收入与企业效益同起同落,在与企业目标实现程度的同向发展中利益与共,风险与共；（2）有利于培养和造就现代企业家队伍.经营者收入与其经营绩效挂钩,这就充分肯定了经营者的社会价值,使经营企业成为一种高收入,具有足够吸引力的职业,从而可把大量优秀的人才引入到企业里；（3）有利于规范经营者的收益分配.经营者年薪制通过制度将经营者的收益分配纳入规范化轨道,对经营者收益标准的确定,经营状况和成果考核都进行规范管理,提高了经营者收益分配的透明度.

年薪制的这些优点,使得其在国外企业已经实行的相当普遍了,但在国内企业里并未得到推广,还属于试行阶段.纠正原因,年薪制在我国实施的条件尚未完全成熟,还存在若干问题,比如,如何确定年薪制的对象?考核的标准是否科学?年薪制该如何发放?实行年薪制,除了对经营者进行激励外,还应如何对其进行约束?等等.因此,一种在企业界尚未完全成熟的管理方式,如果被照搬到政府部门来的话,其结果是可想而知的.从以下几个方面可以看出,政府官员是不适宜实行年薪制的：

首先,政府是游戏规则的制定者,而非游戏的参与者.

在新公共行政管理运动中,美国学者奥斯本曾提出了政府再造的十条原则,其中一条是说政府应是掌舵而不是划桨.即新的管理理念主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策.一个有效的政府,其职能不是具体的分钱管物,而是提供指导和服务；政府如果将精力集中于“划桨”,那么就意味着政府舍本逐末,最终也划不好桨；只有政府将精力放在“掌舵”上,才能保证政府行政的有效性,最终为社会掌好舵.

在过去高度集中的计划经济体制下,我国政府扮演了“无限政府”“全能政府”的角色,它不仅参与政策的制定,更参与政策的执行,做了许多不该做也做不好的事情.嵊州市对旅游局局长实行年薪制,无疑是想通过用年薪制来激发他完成旅游区开发,旅游收入增长等经营性项目.这样,旅游局长就具有了双重身份；他不仅要制定与旅游相关的规则,成为游戏规则的制定者；又要完成“经营项目”,成为游戏的参与者.这种双重身份很容易使他通过改变游戏规则来确保他在“竞争”中获胜.比如,他可以制定一些歧视性的部门规章,把那些妨碍自己实现“经营目标”的企业排除在外,这样会严重束缚市场经济的发展,不利于市场化的进程.

其次,政府公共行政管理不是以实现利润最大化为其首要目标.

政府公共行政管理追求的根本目标是,通过为社会成员提供高质量的非赢利性公共产品和服务,从而提高全体社会成员的生活质量.即使在某些方面公共行政管理机构在提供公共产品和服务的时候,也会收取一定的费用,但并不会改变其非赢利的性质.而对企业来讲,实现利润最大化毫无疑问地成为其首要目标.作为一个旅游局的局长,他首先是一个政府部门的首长,作为一个政府官员,其任务首先是为社会提供公共产品和服务.比如检查和旅游业相关的法律、法规的落实情况,制定相关部门规章来规范旅游市场等.他只有在做好这一切的前提下,才能去考虑完成增加收入,开发旅游相关产业等经营性目标.但这两个目标不是在任何时候,任何情况下都是一致的.当两者发生冲突,而政府官员又从自己利益最大化出发时,他很可能因年薪制的“激励”而使他通过损害公共利益的方式来实现自己的个人利益.

最后,政府官员为社会提供公共产品和服务无须通过高额年薪来激励.

政府官员与企业经营者不同,经营者为企业创造了利润,在取得相应价值的报酬后,给予其更高额的薪金（比如实行年薪制等）来激励其创造更多的利润,是很在必要的.而对于政府官员而言,如果他仅仅是扮演公共产品和服务的提供者的角色,那么做的好是他分内之事,当然,对工作有突出表现,有显著成绩和贡献的官员可以采取给予适当数量的奖金,晋升或授予荣誉称号等方式来进行激励,但是无须通过巨额年薪来激励,否则这对纳税人而言,是一种极大的不公平.

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