比较视域中的高职“双证书”教育管理体制

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[摘 要]“双证书”教育是指在职业院校实施学历证书和职业资格证书并重一种新的教育模式.随着社会对较强职业能力为特征的高技能人才需求日益增长,“双证书”教育在管理体制上存在问题不断凸显,妨碍了职业教育管理功能的有效发挥,影响了职业教育的和谐发展.国外许多发达国家在其职业教育过程中积累了丰富管理经验,并形成了与之相适应的职业教育管理体制,借鉴国外成功经验,并不断进行创新,建立符合我国国情高职“双证书”教育管理体制.

[关 键 词]高职教育；管理体制；“双证书”；“双元制”

[中图分类号]G719.21[文献标识码]A[文章编号]1674-893X（2013）01003304

全球一些职业教育起步较早的发达国家,在职业教育管理体制上积累了丰富的行之有效的管理经验,通过借鉴这些国家成功经验,可以为创新我国高职学历证书和职业资格证书并重的“双证书”教育管理体制提供有力的决策参考.

一、国外职业教育管理体制特点和经验

1.各部门的协同合作

在发达国家的职业教育管理上,教育不再是教育管理部门专属的领地,就业部门、经济部门、雇主组织及各相关部门也广泛地参与职业教育的管理与决策.1986年英国政府与学校的管理机构、教育机构和雇主一起共同制定职业标准,实行统一的国家专业证书（NVQ）和普通国家专业证书（GNVQ）制度,使英国的职业教育出现良性互动和协调发展的局面.1995年7月,英国又将教育部与就业部合并,成立了教育与就业部.把教育、培训和就业管理置于同一部门之下,成为继澳大利亚之后第二个把教育和就业由一个部门来领导的发达国家[1].在英国,每隔五年,NVQ标准都会做出更新,以适应社会经济结构的调整,证书就是质量的观念已深入人心[2].

2.规范化、具体化的职业教育立法

发达国家非常重视职业教育的立法工作,完善的法律体系体现在职业教育办学资质、经费、师资、就业准入等方面.在德国,1969年8月4日颁布的《职业教育法》是最基本、最具权威性的法规,并且是“双元制”的主要法律依据[3].它分别就职业培训的概念、法律适用的范围、师资与培训企业资格的确立、培训与考核、企业和学徒应承担的责任和应履行的义务及相关监督管理部门职责等做出了详细规定和说明.在《职业教育法》的基础上,德国还制定了与企业培训相配套的法规,如《手工业条例》《青少年劳动保护法》《企业法》《劳动促进法》,以及国家认可的各专业《职业培训条例》,以保证学徒培训的顺利实施.另外,根据《联邦德国基本法》规定,各州制定了州一级《教育法》和《义务教育法》,对18岁以下,已完成普通义务教育而未进普通高级中学就读的青年实行义务职业教育,原则上不允许一个青年人不经过正规职业培训就开始职业生涯[4].一些国家在职业教育法规中还直接规定职业教育经费拨款问题,并且以法律的形式做出对职业教育各种相关工作的长期支持和帮助.如《联邦劳动促进法》第50条规定,德国联邦劳动局可向各种职业教育机构和设施提供资助或津贴,用于建造和扩建各种跨企业、跨行业的职业教学设施,其目的在于促使各职业教育机构在教学场所和教学设备方面不断适应劳务市场的变化和职业的技术更新[5].在英国,1890年颁布的《地方税收法》规定,国家从关税和货物税抽出一部分税金分配给地方当局,用于资助职业教育.1989年在总金额为807000英镑的关税和货物税中,至少有740000英镑用于技术教育[6].发达国家完善的法律体系为职业教育的发展提供了法律保障.

3.健全的职业教育评估体系

发达国家采用行政监督的方式,通过评估教育等手段行使教育的行政职能,加强对职业教育评估监督,并建立了一整套评估和监督制度.一是严格规定教师任教资格和考核进修制度.作为制造业强国的德国对“双元制”模式下的教师资格有严格任职资格规定,其职业教育的教师不仅要有本科及以上学历,而且必须要有接受企业实践或“双元制”教育的经历.德国对职业学校教师培养分成两个阶段：第一阶段是在大学师范教育阶段,这个阶段常为9-10个学期,学习一门职业教育主修专业,并选修一门辅修专业,学习结束后参加第一次国家考试或是硕士结业考试,第二阶段是为期4个学期见习期[7].见习期结束后,参加国家组织的第二次考试,二次国家考试成绩均合格者,取得教师任教资格,成为职业院校的一名教师.二是明确评估的职业标准和评估内容.评估是世界许多国家保障高等教育质量的有效手段,在英国所有的教育机构对职业教育的评估都依据统一的NVQ（NationalVocationalQualifications）标准.评估分为内部评估和外部评估两部分,内部评估主要是对学生在学习、工作、调研等活动中积累的证据进行评估,外部评估是由颁证机构指派专门的评估人员,采取不同的评估形式对学生进行评估和打分[8].三是严格书的颁发条件.德国职业教育的学生很少能按期毕业,淘汰率在30%左右,高等专科学校正规学习时间是8个学期,但实际上学生需要10个学期甚至更长时间才能拿到毕业文凭.通过严格考核颁发书,确保了职业教育的质量.

二、我国“双证书”教育管理体制存在问题

我国“双证书”教育管理体制是统一领导下的分级管理,即以集权为基本、行政与地方行政相结合的管理体制.目前国家教育部与国家人力资源和社会保障部之间互相独立,各成体系.存在着职业教育资源缺乏与资源分散并存,政策缺位与政出多门并存,投入不足与多头领导并存,说起来重要与做起来次要并存等怪现象[9].

1.“双证书”教育行政管理体制机制不灵活

高等职业教育制度变革出现自上而下的态势,具有以政府行政行为为主的纵向约束特征,主要表现为高职教育的主管部门与所属高职院校之间的领导与服从关系[10].由于采取统一的政策和措施管理教育事业,使高职院校的建设、经费投入、专业设置以及教学都必须遵守国家或主管部门的指令,形成按规则办事的运行机制,使高职学院组织系统不灵活,削弱了与企业、行业、社会的联系,办学的主动性、积极性和创造性难以充分调动.2.“双证书”教育不同部门间不协调

不同部门间的不协调,主要表现为教育行政部门与行业协会以及政府其他部门间缺乏沟通与衔接,教育与培训间相互分离.高职学历教育由高职院校承担,高职学院归教育部门管理；职业认证由劳动部门管理,职业资格认证培训和职业资格鉴定由劳动部门认可的培训鉴定机构承担.各培训鉴定机构从各自需要出发实施专门培训,并发放各自行业的岗位培训证书.这种以条为主的管理,容易造成条块分割,“证出多门”现象.由于教育行政部门与政府其他部门处于同一层面,导致现有的各类职业培训证书缺乏有效地沟通与协调,缺乏执行主体的地位,不同颁证部门彼此互不承认对方教学成果,造成教育内容重叠,教育资源严重浪费,同时导致短期培训与职业院校全日制系统教育界限不清.名为共同管理,实际上哪个部门也管理不到位,出现表面上是齐抓共管,实际是齐抓而无法共管.在这样的体制下,谁都可以说话,但谁说的话都可听可不听,协同作战能力不强.

3.政府对劳动力市场准入制度执法不严格

劳动力市场准入制度不严格,主要表现为大部分高职院校都把是否获得“双证书”作为学生毕业的条件,然而在学生实际就业过程中,单位并不看重学生是否取得了职业资格证书.造成这种状况原因当然是多方面的,但一个很重要的原因,就是就业准入控制不严.就业准入制度不严,一方面是我国还没有建立起完整的、可操作性的《就业准入法》；另一方面是因为我国目前的职业资格证书体系还不完善.我国目前实施的职业技能鉴定标准和职业资格证书,未能包括社会的全部职业[11].部分领域中职业标准面小且滞后,缺口甚多,而且主要侧重技能型、操作型工作岗位,服务、技术复合型职业岗位、文科管理类学生考证项目较少.目前由于资源投入不足,尚未形成国家职业资格标准体系,不能适应社会职业迅速发展的趋势.

4.“双证书”教育企业参与热情不高

“双证书”教育仅仅依靠以学校为主体的教育部门是无法实现的,因为无论是职业分类和职业技能标准的确立,还是职业资格证书的鉴定,都无法在职业学校的教室和书本上完成,只有从根本上唤起企业的参与意识,借助社会服务平台和企业资源优势才能真正有效地实现运转.我国目前的“校企合作”多表现为高职院校方面的单相思,存在企业不参与或参与度不高的问题,高职院校推进“校企合作”是想寻求企业为学生提供更多的实习岗位,解决实践教学不足的问题,但企业却没有因此得到国家税收优惠和经费补偿,造成企业参与积极性不高.

5.“双证书”教育法律体系不健全

我国现行《职业教育法》共五章四十条,其体例过于宏观、笼统、比较单薄,从立法技术上看,刚性规范和约束少,倡导性要求多,法律条文只有假定和处理而无法律后果[12].其中有些内容,特别是政府、行业企业、社会团体、学校和公民发展职业教育的职责和权利,或规定缺位或不明确或不具体,难以落实.如第二十二条规定：“联合举办职业学校、职业培训机构,举办者应当签订联合办学合同.政府主管部门、行业组织、企业、事业组织委托学校、职业培训机构实施职业教育的,应当签订委托合同.”职业教育法中尽管规定了行业组织和企业组织应当依法履行实施职业教育的义务,但彼此间是通过委托合同来确定二者间的法律关系.然而,我国职业教育与企业合作,只有“订单式”培养模式,职业学校与企业签订了委托合同,企业和职业学校才受到法律保护.正是由于职业教育法对参与职业教育的企业和职业学校间关系,没有设立限制性和规定性的条款,所以也无法通过立法提供资金的保障.

三、我国“双证书”教育管理体制创新的思考

没有科学的“双证书”教育运行机制,就不会有好的“双证书”教育,管理体制的创新是我国高职教育发展的必然相求,也是高职院校实施“双证书”教育的制度性保障.

1.政府职能的重新定位

政府要重新界定自己管理者的角色,实施对“双证书”教育的宏观管理.在职责分工上,应建立政府统筹、教育部门协调、各部门各司其职的宏观管理体系.政府应转变职能,由原来的直接行政管理,转变为在职业教育的发展规划、立法、拨款、政策制定、搭建校企合作建设平台等手段进行宏观管理.加强宏观调控、教育督导、分类指导、过程监督、信息服务等功能,尽快成立以政府为主导的“双证书”教育的管理机构,并制定落实相关配套的政策措施.

2.建立健全

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第一,要以《劳动法》《职业教育法》为法源,借鉴德国、美国等立法经验,尽快制定国家职业资格证书方面的法律,把实施职业资格证书制度提升到专项立法层面,纳入法制管理,支持并指导各地的立法工作,形成国家法律与地方法规相衔接的职业资格证书法律体系,做到有法可依；第二,要把观念化、抽象化的职业教育立法转化为规范、具体的职业教育立法.政府应该在提出企业参与职业教育政策导向的基础上,通过立法,建立配套政策机制,对积极参与校企合作的企业给予经费上的补贴和减免税等方面优惠政策,明确企业在提供学生免费实习、教师进修、设备添置、课程改革等方面承担发展职业教育责任；第三,需进一步完善《职业教育法》,将学历教育与职业资格教育通过立法统一管理,在立法上可借鉴国际社会将学历证书与职业资格证书融为一体的证书制度,实现学历教育与职业资格教育的互通,建立符合我国国情的“双证书”教育管理体制；第四,加强经济投入的立法保障.应通过立法明确和细化政府对职业教育的财政支持职责,使政府财政支持具体化.第五,要加大劳动力市场的监管力度,强化职业资格证职场准入性质,强制用人单位在招收员工时执行准入制度.对纳入职业准入的行业一定要持证上岗,并把持证上岗与持证的基本收益结合起来,建立培训、考核和使用相结合并与待遇相联系的激励机制,激发毕业生获取职业资格证书的积极性,提高“双证书”教育的社会地位和认同度.

3.建立统一的职业资格证书管理体系

首先,应建立国家职业资指导机构.目前,因职业资格证书制度的落实在社会上还不规范,又缺少相应立法,势必会制约“双证书”教育的发展.为此,要建立国家职业资指导机构,归口劳动部门监督与管理.在该机构的领导下,认真研究我国现行考工标准、专业技术资格标准,开发新工种,编制各行业各级职业资格证书的考试大纲和考核标准,用国家职业标准来取代工人技术等级标准及职业技能鉴定规范,用国家证书取代部门证书.与企业和学校一起共同参与职业资格鉴定试题库的建设,参与学生职业技能培训和鉴定的过程,在互信的基础上实现统一认证,树立职业资格证书的权威性.其次,要规范职业资格考试市场.劳动部门要规范职业资格考试市场,应建立教育主管部门统筹、行业部门参与的职业资格考核体系,行业机构组织的职业资格考试要规范化,要有专门的法规或由教育主管部门制定权威的考试条例.同一类证书应指定唯一考证的机构,使证出一门,严禁政府部门牟利.4.建立教师遴选、培养培训体系

在学历证书教育与职业资格证书互认的前提下,建立教师遴选和教师培训培养培训体系.一是要设置师资的准入标准和要求,放宽专业课和实习教师的引入标准.建立教师资源库,聘请企业工程技术人员和高技能人才担任教师,并纳入学院教师流动编制.二是做好对现有教师的培训.学校要组织从事职业资教育的教师进行专门培训,通过培训防止教师知识老化,并对现有知识进行升级,教师在获取各类证书的同时提升自身能力.三是完善教师到企业实践制度.鼓励教师多深入工矿企业调查研究,可以采取岗位培训、挂职锻炼、下厂锻炼等方式,定期派专职教师到相关行业、企业一线了解生产设备和工艺技术,将专业教师企业工作经验纳入考核,引导并激励教师主动开展社会服务,提高教师的综合职业素养与实践教学能力.四是打破高职院校教师和企业员工的身份障碍,建立“校企互通”共同培育师资制度.

5.深化课程建设,完善“双证书”教育课程体系

依据联合国教科文组织制定“国际教育职业分类标准”（简称ISCED）,明确我国高等职业教育的属性和内涵,深化“双证书”教育课程建设,将职业资格证书的获取与学校的日常教学、考核结合起来,使学生在不延长学制的情况下,同时获得学历证书和职业资格证书的学校正规课程.首先,在课程开发与设计上要多元化.可以由职业院校的教学单位——学院或系牵头,聘请相关行业（企业）专家及用人单位,教育、科研部门的有关专家参加,同时还应将国家职业技能鉴定机构列入课程的开发主体,建立职业分析委员会,负责进行多层次、多步骤的职业分析,并进行教学分析,研究专业发展计划、课程标准和课程设计,将国家职业标准和职业资格证考证课程体现在每一个学习领域,建立符合专业人才培养目标的“双证书”课程体系.其次,根据“实际、实用、实践”原则,重组课程结构,更新教学内容.教学要以实践为切入点,淡化抽象的理论讲授,突出实践性教学,严格控制理论课时与实践课时的比例.使课堂教学、校内实践教学、企业顶岗实习一体化,把理论教学和实践教学有机衔接起来,防止教学过程的脱节和错位.在实践教学课程建设中要明确提出学生能力培养达到的具体要求和应采取的有效措施,通过理论教学和实践教学相互推进,使理论在实践中实现升华和融合.