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摘 要：人民法院审理行政案件不适用调解,这是我国《行政诉讼法》明确规定的,只有在行政赔偿诉讼这一种情形下才可以适用调解.这样的规定在当时具有合理性,主要是为了防止行政机关任意处分行政职权.但是随着行政诉讼法理论和实践的快速发展,关于可否在行政诉讼中建立调解制度的争论一直在持续.本文首先分析了行政诉讼缺少调解制度存在的弊端,其次讨论了设置调解制度的理论基础,最后提出了行政诉讼调解制度的具体构建措施.
关 键 词：行政诉讼调解制度理论基础构建措施
在我国,自从1989年4月4日《中华人民共和国行政诉讼法》通过之日起,行政诉讼不适用调解就成为理论界的一条定律,并且在当时司法实务中也很好地贯彻执行了这一规定.但是随着社会政治经济的快速发展,理论和实务界发生了巨大变化：行政法学界关于能否在行政诉讼中建立调解制度的争论一直在持续,特别是在最近完成的《行政诉讼法》修改建议稿中出现了调解制度,更引起了学者们激烈的辩论；而在司法实务界中,行政诉讼大量适用调解的情形早已屡见不鲜了,原被告双方通常都是通过庭外协调、和解等方式达成一致,然后以原告方撤诉结束案件,这里的庭外协调、和解等方式本质上就是调解.
鉴于理论和实务中存在的巨大差异,笔者认为明确能否在行政诉讼中建立调解制度这一问题刻不容缓.根据目前有关情况来看,在行政诉讼中建立调解制度已具备成熟条件,这既有相应的理论作为基础,也符合实务需求.通过建立这一制度,有利于促进司法成本的节约和司法效率的提高；有利于促进行政诉讼法自身的发展和完善；有利于促进“和谐司法”目标的实现.
一、行政诉讼缺少调解制度的弊端
(一)撤诉率连年走高
根据我国《行政诉讼法》的有关规定,行政诉讼案件不适用调解,但是在实务中,这一规定早就名存实亡了,原被告双方和法院通常是绕开这一规定,变相采取庭外协调、和解等方式来达到调解的效果,这个条文已经不具备存在的价值了.由于法律没有规定调解制度,而原被告双方和法院往往热衷于使用调解方式结案,因此出现了许多有悖法理的案件,并且其中不乏“和稀泥”等情况.正是因为经常采用这种于法无据的调解方式,才导致行政诉讼案件撤诉率多年来居高不下,这种情况是非常不正常的.根据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计,从1992年到2000年,全国人民法院一审行政案件撤诉率分别为37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%,又如,据最高人民法院统计,在2006年全国行政案件中,行政机关完善或改变行政决定后,原告自愿撤诉32146件,占总数的33.82%,同比上升12.13%.
(二)审判僵化、效率低下
由于法律明确规定行政诉讼案件不能适用调解,这就使得基层人民法院在审理第一审行政诉讼案件时必须组成合议庭,否则将无法开庭.这一要求在我国东部和中部地区基本可以实现,但是在欠发达的西部地区,很多基层人民法院却难以组成符合规定的合议庭,因为法官的数量本来就不足,并且熟悉行政诉讼业务的法官更是稀少,这就导致了案件无法正常进行,这是一个问题.另外一个问题就是即使组成了合议庭并开始了审判,法官也只是完全按照法律规定的步鄹来审理,照本宣科,必然使诉讼变的机械僵化,很多不必要的程序本可以省略,但我们还是固执的走完所有规定的程序,结果可想而知,不但会造成司法资源的浪费,还必然会导致司法效率的下降,可谓是得不偿失.
(三)纠纷解决不彻底
如果没有调解结案的方式的话,法院就必须对每个案件都作出判决,这看似合理,但实际上非常不利于纠纷的有效解决.法院作出判决后,如果原告和被告中的一方或双方对判决结果不满意的话,必然会继续上诉,因为他们都希望法院作出有利于己方的判决结果,这样就会延长解决行政纠纷的时间,而且最终的结果极有可能还是会让一方当事人不满意.法律程序走完了,但是纠纷却没有得到彻底有效的解决,那之前所有的努力可以说都是白费了,这并不是我们希望看到的.
(四)法律权威受到损害
法律规定了行政诉讼案件不能适用调解,但是在审判实践中,很多案件却往往是利用庭外协调、和解等方式来达到调解的目的,从法理角度分析,这种行为是违法的,它是对法律本身的挑衅,是对法律尊严的肆意践踏.这与我国正在进行的法治建设背道而驰,如果不及时纠正,就会削弱人民对法律的信任,法律的权威必然会受到损害.这为我们指明了一个方向,必须立即完善我国现行行政诉讼法律制度.
二、行政诉讼设置调解制度的理论基础
我国《行政诉讼法》出台时之所以规定行政诉讼案件不适用调解的原因是,当时的理论界趋于一致地持“公权力不可处分”这一主要的观点.他们认为,保障国家、社会以及公共利益的代表是行政机关,因此行政权一经设立,就具有不可抛弃性.基于这个出发点,有学者认为：“行政诉讼双方当事人的权利和义务是由实体法事先规定的,任何一方均没有任意抛弃权利或者免除义务的自由,并且作为行政诉讼客体的具体行政行为是行政机关单方面作出的,不能因为当事人双方的意思表示而变更或者废弃.”所以,在案件审理期间原告和被告双方都没有权力处分各自的行政权力和义务,同时作为居中裁判者的人民法院也不得以调解或变相调解的方式结案,必须严格按照法律规出相应的裁判.不同意在我国行政诉讼中设置调解制度的学者们还认为,行政诉讼毕竟与民事诉讼存在较大差异,不可能像民事诉讼中那样给予原被告双方较大的自由,因此在行政诉讼中有必要对这种自由严加控制.
但是随着我国行政法学理论和实践的快速发展,更多的学者开始根据当下行政诉讼产生的种种弊端思考是否可以在行政诉讼中建立调解制度这一问题.经过学者们的努力研究分析,对这一问题给予了肯定答复,并且获得了绝大多数学者的支持,认为可以在行政诉讼中建立调解制度,而且建立这一制度还是十分必要的.学界过去对“公权力不可处分”的理解过于绝对化,并没有清楚的认识到这一原则的实质内涵.目前大多数学者主张应该这样理解：公权力在一定条件下也是可以处分的,并不是不可以处分,只不过必须坚持一定的限度,不能肆意的处分.这在许多行政程序中都有体现,比如说在行政复议程序中,如果行政机关认为作出的具体行政行为不适当,那么它可以变更甚至撤销该具体行政行为,这其实就是对公权力的一种处分,既然在行政复议中可以对公权力作出处分,那为什么在行政诉讼中就不可以呢?行政复议和行政诉讼都是解决争议的方式,只要按照适当的标准,就应当允许在行政诉讼中也可以对公权力作出一定处分.这样一来,就为在行政诉讼中建立调解制度奠定了一定的理论基础.
除此之外,自由裁量权的存在也为调解制度的建立提供了一定的理论支撑.行政法律也像其他法律一样,使用了许多模糊性的词语,例如“情节轻微”、“情节严重”等等,但是法律没有对这类词语作出明确的界定,这就给行政主体预留了自由选择的空间,使其具备了自由裁量权.行政机关可以在法律规定的界限内根据具体情况行使裁量权,这为适用调解提供了可能.当然,在行政诉讼调解过程中,行政机关并不能肆意处分权力,尤其是自由裁量权,人民法院必须充分发挥监督职能,确保调解合法合理,保障当事人的合法权益.
三、行政诉讼调解制度的具体构建措施
在行政诉讼中设置调解制度已为多数学者所认同,最近完成的《行政诉讼法》修改建议稿中也出现了调解制度,并且涉及的条文数量不少,说明了设置调解制度势在必行.但是关于调解制度的具体规定,学术界的主张却不一致,为了更好地发挥调解的作用,解决纠纷,笔者综合各种意见和建议,提出若干具体措施,希望构建一套完善的行政诉讼调解制度.
调解原则调解原则是指原被告双方和人民法院在调解过程中必须共同遵守的准则,它是一条红线,贯穿于调解活动的始终,是保障整个调解活动有序进行的基础.我们应当遵循自愿、合法以及以事实为依据,以法律为准绳原则.
1自愿原则.自愿原则是指人民法院进行调解必须建立在原被告双方自愿的基础上.它既包括程序意义上的自愿,也包括实体意义上的自愿.前者是指以调解的方式解决争议应当是出于原被告双方的意愿,人民法院不得强行调解；后者是指达成的调解协议,也必须是出于原被告双方的意愿,是原被告双方真实的意思表示,人民法院不得向当事人施加压力,任意一方不得勉强另一方.这是和行政判决的主要不同之处.
2合法原则.合法原则通常说的是双方当事人达成的调解协议所涉及的事项不能违背法律规定.它也包括了程序和实体两方面的要求：程序上必须合法,一定要按照法律规定进行；实体上也必须合法,不得有损任何单位、组织以及个人的合法权益.当事人达成的调解协议,必须经过人民法院的审查,一旦发现有违合法原则的情形时,则不能批准.
3以事实为依据,以法律为准绳原则.该原则是指人民法院在审理行政诉讼案件时,只有在事实清楚、是非分明的基础上才能进行调解.查明案件事实真相是划分双方当事人责任的前提,也是顺利开展调解工作,正确解决争议的基础.人民法院在调解时,必须查明案件事实真相,把握双方争议的焦点,只有这样才能推进调解工作的顺利进行,切忌不明真相的情况下就盲目适用调解.
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范围关于调解的范围,应当主要限定于涉及自由裁量权的案件.以行政主体对行政法规范的适用有无灵活性为标准,可以将行政行为划分为羁束行政行为和自由裁量行政行为.对于羁束行政行为而言,法律在各方面都已经作出了明确规定,因此不具有适用调解的可能性；对于自由裁量行政行为而言,法律只限定了大致范围和程度,并没有强制规定具体的要求,因此具体操作还需要行政主体根据实际情况做出适当的决定,这是适用调解的基础.
调解程序、效力及其他事项调解程序就是指调解的过程.通常具有三个阶段：开始、进行和结束.调解是人民法院审理案件、结束诉讼程序的一种方式,因此它和人民法院的生效判决具有同等的法律效力.有关行政诉讼调解所应遵循的程序、效力以及其他事项,可以参考民事诉讼调解的相关具体规定.
将调解引入到行政诉讼程序中是大势所趋,符合国际发展潮流.它有利于大幅降低连年走高的撤诉率；有利于促进司法成本的节约和司法效率的提高；有利于行政纠纷的彻底解决；有利于维护和保障法律的权威.以上关于调解制度的理论基础及具体构建措施的探讨,必然还有不足之处,这也说明了完善我国行政法律制度必将是一个漫长的过程,还需要我们继续努力,共同开创我国法治建设新局面.