绸缪养老金全国统筹

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中国养老保险制度的整体改革方案至今仍未浮出水面.10月15日至16日,人力资源和社会保障部（下称人社部）召开闭门会议,听取研究机构关于养老金改革的意见.

人社部新闻发言人尹成基表示,闭门会议只是听取意见,并非决策过程,其后还会听取企业和参保人的意见.

据《财经》记者得到的信息,目前,合并“双轨制”、延迟退休年龄和养老基金投资等方面各界虽共识度较高,然而距形成改革方案尚远.

由于本轮养老制度改革的顶层设计已被置于财税体制改革、央地关系调整和人口自由流动的大框架之下,属于政府间事权调整的一环,而养老金全国统筹与现有养老金制度下既得利益、路径依赖和制度转型缠绕在一起,因此成为改革的关键之举.

10月21日,人社部副部长胡晓义透露,基础养老金的全国统筹方案正在研究制定当中,“重点是明确的和地方的事权财权”,以增强基本养老保险的“整体调剂能力”,“既注重全国的统一公平又兼顾地区发展和生活水平差异”.

也就是说,在养老领域的诸多改革事项之中,全国统筹最有可能率先形成具体的改革方案.大势所趋

中国的养老保险制度中,城镇职工基本养老保险（下称城职保）、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险三大体系并存,三者的基本结构、筹资渠道、基金账户各自独立.

而各个制度的统筹层次较低,各地区的基金池并无联系,无法横向调剂.养老负担轻的省份有大量结余,闲置贬值；而负担重的省份则需要大笔财政补贴.虽然城职保在全国32个省级统筹单位整体仍有结余,若剔除财政补贴因素,2010年有17个省份的基金当期收不抵支,缺口679亿元,2011年,收不抵支的省份缩至14个,缺口达767亿元.

更为重要的是,经济发展需要劳动力能够自由流动.但在分立的制度之下,各地区的社保机构因为自身利益,倾向于阻止养老保险跨地区接续,大大阻碍了劳动力在市场上的有效配置.

养老金全国统筹如果实现,将使得当前各地分散的养老金池合并,全国的基金可统一调剂运用,可以解决不同地区之间旱涝不均的难题.对参保人而言,全国统筹之后,养老金的可携带性将扩大至全国范围.此外,统一的制度也有利于实行国民待遇,促进公平性.

近年来,不但学界对于养老金全国统筹的呼声渐高,其内容也已写入《社会保险法》和“十二五”规划,成为国家的政策目标.

在学者们看来,基本养老保险全国统筹的实质内涵是全国统一的养老金制度,包含统一管理机构、统一缴费比例、统一缴费费基、统一计发办法的基础上实现基础养老金的统收统支.

其中,统一管理机构意味着政府集中管理养老保险基金的征收、管理和发放,其经办机构为垂直管理,与地方政府无涉.统筹之难

虽然养老金全国统筹是大势所趋,但迟迟不能实现,主要原因之一便是地方利益掣肘.

对于统筹账户部分而言,全国统筹因牵扯和地方的事权、财权划分而面临困难.养老负担轻的经济发达的地区,比如深圳,养老费率低,而结余多.全国统筹之后,其基金结余部分即被调剂至别处消解.而且统一费率可能拉高其原来较低的费率,使得企业用工成本上升,削弱了竞争力.

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为,如果强行用行政手段提高统筹层次,可能带来效率降低,制度成本增加的风险.

另一个后果就是虚假的受益人数可能大幅增加.“如果中国在册的享受养老金的人数是1.3亿人,到时候可能就会变成1.7亿人,那多出的4000万,可能就是花账.这其实就是道德风险,形成逆向选择.”郑秉文说.

此外,来自地方社保机构人员的阻力在推行省级统筹时已经显现,一位湖南人社系统的官员坦承,当地社保人员不愿失去升迁机会和与地方政府之间的密切关系,是湖南未推行省内垂直管理的重要原因.

地方利益阻碍之外,历史债务由谁承担也是全国统筹面临的一大难题.

按照中国养老统筹账户和个人账户并立的制度设计初衷,个人账户名发挥积累作用,而统筹账户则承担风险共济和再分配的功能.

事实上,个人账户相当于强制储蓄,无所谓统筹层次.当年建立个人账户,主要的考虑是让参保人累积资金,提高制度可持续性.

然而,就在城镇职工养老保险制度刚刚推行的1998年,国企改革加速,全国三分之二的国企职工下岗,并提前领取养老金；加之亚洲金融危机爆发,经济形势严峻,养老保险制度一时陷入困境.为缓解养老金支付压力,地方政府普遍开始挪用养老金个人账户资金用于当期发放.延宕至今,“统账结合”的部分累积目标并未实现,还形成了超过2万亿元的个人账户“空账”.

“空账”使问题复杂起来,全国统筹意味着财政和养老金制度本身承担这一债务,而地方政府则免于清偿责任.虽然财政部部长楼继伟曾在多个场合公开表示,养老金的管理应该上收至,由财政承担更多的支出责任.然而人社部近期的表述则隐含了财政并不承担做实个人账户责任的意味.另一条路径

虽然人社部明确表态将推进养老金全国统筹,但现实路径却不清晰.

恰在新一轮养老改革备受关注之时,由智囊机构——国务院发展研究中心向十八届三中全会提交的《新一轮改革的基本思路和行动方案》（下称“383”方案）提供了一种新的改革思路.

“383”方案将养老金全国统筹作为新一轮财税体制改革的突破口——“政府上划部分事权建立‘国民基础社会保障包’”,同时还指出养老金全国统筹的具体改革路径——“用名义账户制统一各类人群的基本养老保险,基本养老保险基金实行全国统筹”.

名义账户制,是指名义缴费确定型（NDC）的养老金制度,可简单解释为,将养老金统一为一个记账式的个人账户,其中并不积累资金,本质上是现收现付制,退休人群的养老金由工作人群负担；但又是按照参保人对制度的贡献多寡进行给付,采用了类似缴费确定型（DC）的模式.一直倡导名义账户制的郑秉文认为,相较于现行的“统账结合”,名义账户制在解决全国统筹过程中的地区差异和利益调整问题方面优势显著.通过名义账户实现全国统筹,避开了统一不同地方制度的困难,可解决养老金制度碎片化的难题.

名义账户制可比喻为存款,参保人的权益清晰,可携带性好,有利于人口自由流动.而统筹账户是将参保人所缴纳的资金注入一个池子,统一使用,有福利色彩,参保人对基金的贡献与其权益并无直接的关系,难以算清楚.当各地参差不齐的统筹账户进行全国统筹时,难以将原有的贡献和权益折算进新制度,越是养老金状况好的地区越是利益受损.当参保人迁徙时,其对之前的统筹账户的贡献也难结算,也就不能带入另一个基金池.

实际上,名义账户制并非为全国统筹而设计,而是作为一种养老金基本制度的转型方案.由于个人账户中的2万亿元巨额“空账”等“转型成本”,郑秉文等人将名义账户制作为过渡性制度提出,希望利用其现收现付的特点将“转型成本”分散到几代人之中.

郑秉文认为,名义账户制可为资本市场发育争取时间,以免做实的个人账户无法通过投资保值增值.同时,名义账户制还有激励强、透明度高等优点.

尽管中国养老金债务的规模难以准确预测,但由于人口老龄化、“转型成本”形成的历史债务和替代率过度承诺等原因,中国的养老金体系未来将面临庞大的债务压力.

根本原因在于,现收现付制无法应对人口老龄化.如美国的社会养老保险（SocialSecurity）的统筹制度成熟,人口的老龄化程度也远好于中国,也会在2016年出现当期赤字,在2037年完全耗尽,其未来的养老金制度也是累积制的企业养老金为主体.

中国的“统账结合”以统筹为主,不利于应对人口老龄化,且对参保者缺乏吸引力的弊端也日渐显现.目前,中国大部分地方的养老金费率为28%,其中,雇主缴纳20%进入统筹账户,个人缴纳8%进入个人账户,这一缴费率甚至高于北欧高福利国家的缴费率.同时,由于统筹账户比重大大高于个人账户,加上历史债务等因素,使得当前的养老金制度对于“80后”“90后”等数代人而言都是负收益,从而导致参保率低和费基不实.一个现实结果是,当前城镇就业人口的约40%和农民工群体的85%仍未被纳入城镇职工养老保险体系.

因此,主张采用名义账户制的学者,寄望借全国统筹和名义账户制向以累积制的企业养老金过渡.而养老金的主管部门——人社部依然坚持“统账结合”的思路.一位不愿具名的人社部官员表示,当前的养老金制度仍可通过扩大覆盖面而改善债务状况.同时,全国社会保障基金和国企红利等也可作为财政补贴的来源.

综上可见,各方对于中国基本养老保险根本结构的改革方向仍存在分歧.中国人口结构的深度老龄化和未来数十年间抚养比的持续上升是必然,其解决有赖于“第二支柱”——累积制的企业养老金的发展壮大.这一转型需要中国养老金的基本制度作出正确的变革.