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免征额是个税改革中公众关注最多的问题,但从长远合理的税改框架来看,免征额的高低并不是个税改革的关键,变分类计征模式为综合计征模式,实行单一税率,才是最理想的改革目标
个税改革的话题已经持续热了两个多月,全国人大自4月25日开始,将个税法修正案在网上公布并向社会征求意见,至5月18日为止,全国人大的网站已收到了超过22万条意见和建议,这已经超过了自2009年以来20部法律征集意见数量的总和.与此同时,媒体和广大民众都在广泛讨论个税改革,要求减税几乎是大家一致的呼声.毫无疑问,这次个税改革是近年来公众关注最多的公共政策之一了.
减税的空间不在个税
我国的税负之重,无论是企业还是个人都有切肤之痛.2010年我国的财政收入、国有企业利润、土地出让金和社保收入这四项相加有14.84万亿,而我国去年的GDP为39.79万亿,宏观税负达37.29%之高,这与欧洲高福利的发达国家差不多.
尽管个人所得税在我国只是一个小税种,但它能引起如此广泛的关注,公众强烈地把减税的希望寄于此,是因为它是一种直接税,由公众直接负担,能引发公众强烈的“税痛”.事实上,包括增值税、营业税和消费税在内的间接税才是我国税收的大头,但这些税都隐藏在商品价格中,民众在消费时不知不觉地交了,不如个税这样直接,所以“税痛”并不强.
但是,如果真正理性地分析,我国减税的空间在增值税、营业税和消费税,而不是个税,去年个税总额为4837.17亿,比前年同期虽然增长了22.5％,但也仅占税收总收入的6.6%, 而去年我国间接税占到了税收总收入的70%以上,这才是导致民众税负沉重的真正原因.
免征额不是个税改革的关键问题
免征额是这次个税改革中公众关注最多的问题,甚至很多人认为个税改革就是调整免征额,人们普遍希望这次税改能把个税免征额提高到5000元,甚至更高.然而,单纯把目光聚集在免征额上并没有太大意义,反而会忽略个税的深层次问题.
从财政部的测算来看,以目前2000元的免征额来统计,个税纳税人口仅占税基人口的28%,如果调整至3000元的话,纳税人口占税基人口的比例将降至12%,如果提高到5000元,这个比例则仅为3%.但从我国税制改革的大方向来说,这并不合适,我国应该大幅降低间接税的比例,并适当提高直接税的比例.从税收史来看,自个税18世纪末在英国诞生以来,几乎每个国家都采用这一税种,并逐渐成为各国最主要的税种.
以个税作为筹集财政资金的主要税种有一个好处：个税直接针对个人的财产与收入征收,由民众直接缴纳,不经任何中介环节,也不可以转嫁,这样大家可以非常清楚地知道自己交了多少税,而且这样产生的“税痛”很大,公众的痛感非常强,自然会更加关心公共事务,关注税款的去向与用途,政府对税收的不当使用会激起民众更大的愤怒与反抗,而政府想加税也会面临更多的压力与阻力,不那么容易.日本的税法学家北野弘久说,间接税会带来一个很严重的政治后果,它使纳税人在法律上被置于一个“植物人”的地位,这样导致“纳税人作为主权者享有监督、控制租税国家的权利,并承担义务”的宪政理念“几乎不可能存在”.这说的不正是中国纳税人的现状吗?
因此,从长远合理的税改框架来看,免征额的高低并不是个税的重要问题,在美国等国家都没有法定的免征额,甚至人人（特别穷的人除外）都交个税.但话也得说回来,就我国目前税负异常沉重的现状而言,如果不降低间接税,要求提高个税免征额也并不过分,甚至是免征额越高越好.
“分类计征”最应该改革
分类计征的征税模式是我国个税的最大问题,这是最应该改革的,但目前全国人大公布的个税法修正案却对此毫无作为.
个税的征税模式通常有三种：分类计征、综合计征和混合计征.我国采用的是分类计征的模式,把个人收入分为工资薪金所得、劳动报酬所得、稿酬所得、财产租赁所得等11项,每一项分别确定不同的扣除标准与税率,赚同样多的钱,却交不一样的税.这样造成的后果是,同样的收入却可能因为来源不同,或者获取的次数不一样而被征收不同的税.一个收入单一的人可能要交的税很高,而一个收入来源广泛但每一项收入都很少的人却可能不用交税.另外,分类计征模式还在不同职业之间造成税负差异,比如,一个没有固定职业的自由撰稿人,花一年时间写出一本书,从某个出版社获得36000元稿费收入,这相当于每月收入3000元,但他需要交税4032元,而一个每月应税所得3000元的固定职业者,一年所交的税为900元,差异非常大.
综合计征是各国普遍采用的模式,因为它税率结构简单,能考虑到不同个人的收入来源的差异,可以照顾到不同个人的负担能力,真正体现税收公平原则.综合计征模式一般以年为单位计算收入,明确规定各种免税收入项目（如因疾病而获得的保险费、因受到伤害而获得的赔偿等）与抵扣项目（赡养老人与供养子女的费用、医药费等）,把一年的收入扣除抵免项目后就是应税所得.另外,纳税人还可以选择以家庭为单位交税.
我国目前的税收征管模式非常粗糙,无法监控个人的收入,以单位代扣代缴为主,基本只能征收到工薪阶层的个税.这自然达不到综合计征的水平,但并不意味着改革就可以不往这方面努力.我国的个税改革真要有实质性改进的话,不是仅仅调高免征额,而是要改革分类计征模式,变为综合计征的模式.
不要让个税来调节贫富差距
我国的个税制度还有一个重大缺陷,就是税率层级太多,边际税率太高,其中最高的边际税率竟然高达45%,这毫无疑问属于惩罚性税率了.
对于税率层级太多,公众的意见比较一致,这次的个税法修正案也做出相应的回应,把原来的9级税率改成了7级税率.但这仍然太多了,税率设置这么多的层级,并保持很多高的边际税率,这显然是想对高收入群体征收重税,以缩小贫富差距,虽然颇有争议,但很多人也赞同.其实,这并不合理,特别是对于我国的现状来说,尤其不妥.
个税的本质与基本功能是筹集财政资金,而不是调节贫富差距,个税也不可能调节贫富差距.目前我国交个税的方式大多是单位代扣代缴,年收入超12万元的则自行申报,可以说,基本上所有需要缴纳个税的收入,都是诚实劳动的合法收入.而造成中国贫富差距的原因却不是因为合法的劳动收入的差距过大,而是腐败与结的不当得利造成的社会财富分配不公,但这些灰色与隐秘的收入是不可能被征收个人所得税的.在这种情况下,企图通过个税来调节贫富差距无异于痴人说梦.
既然无法对那些腐败所得的不当得利征收个税,那过密的税率层级与过高的边际税率就只有对付诚实劳动的高收入群体了,这自然不利于刺激个人创造财富的积极性,相反,还会把这些高素质人才赶出国门.
无论是激励人才,还是减少对经济的扭曲,单一税率都是最理想的.对超过一定收入的任何个人或家庭,不管何种收入来源,都以统一的单一税率征收个税,这已经在包括俄罗斯、乌克兰、冰岛在内的25个国家或地区实行了,它们的平均税率为17%.即使在非单一税国家,税率层级也都在减少,随着国际税收竞争越来越激烈,单一税也许是未来各国的普遍趋势.
（作者系传知行社会经济研究所研究员）