电价市场化改革再博弈

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目前电价的控制者,指的是发改委和电网企业..电监会由于缺失了价格审批和投资准入的权限,所起的作用并不大.由于发改委掌控着电力价格审批和投资准入,在一些地区,一些部门官员在一些发电站中拥有股份,并不是个别现象.电价市场化改革的道路上,这些垄断利益势力,或是最大的拦路虎.

自2002年国务院关于电力体制改革5号文颁布以来,8年间中国电改进程曲折迂回,每走一步都引发外界强烈关注.最近的质疑,则来自于酝酿中的阶梯电价方案和电网主辅分离方案.

10月22日,国家发改委公布的居民用电阶梯电价方案网上征求意见结果显示,在参与征求意见的群众中,61％的群众支持,34．5％的群众表示反对,4．5％的群众对方案提出疑问.自10月9日开始征求意见,至结果公布之后,质疑声一直未停歇.

几乎与阶梯电价征求意见方案公布同时,亦传出了多年来久推不进的电网企业主辅分离方案调整的消息,消息指即将出台的主辅分离方案是一项妥协的改革方案,可能将由“主辅分离”降格为“主多分离”.

不管是阶梯电价,还是主辅分离,其目标都指向了电价市场化改革这一大方向,而阻碍这一方向的矛头所指,则是存在其中的行政垄断和市场垄断.

“涨价方案”

“这是电价调整第一次面对公众征询意见,是一种进步.”厦门大学能源经济研究中心主任林伯强对本刊记者说.历史上,发改委亦曾根据“煤电联动”机制上调过两次销售电价,但并未进行过公众意见征询.

中国的电力价格机制长期以来由发改委管制终端电价和上网电价,缺乏价格信号导致电力市场体制僵化,电价调整长期停滞.

此次,发改委公布了两套居民用电阶梯电价调整方案,第一档电量分别按照覆盖70％或80％的居民家庭的月均用电量确定,电价分别为保持基本稳定和每度电提高1分钱；第二档电量分别按照覆盖90％或95％居民用户的电量设置,每度电提价不低于5分钱；第三档为超过第二档电量,每度电提价不低于O．20元.

按照2009年全国居民月均用电量,方案一的第一档在110度以内,第二档110度到210度,第三档超过210度；方案二第一档140度以内,第二档140度到270度,第三档超过270度的部分.

发改委表示实施阶梯电价主要是为节能减排、节约用电着想.但方案公布之后,外界普遍质疑第一档的基本用电量标准过低,对城市居民意味着这将是一个“涨价方案”.

“其实应该关注的并不是第一档的11O度和第二档的140度,而应该关注的是覆盖率,70％~80％的基本用电量覆盖率在各个地区都不一样,不管平均电量标准是多少,各地要实施阶梯电价的前提条件是覆盖率要达到70％～80％,保证大多数人电价基本稳定.”林伯强指出.

阶梯电价采取的拉姆齐定价法则,其核心思想是追求预算平衡约束下的社会福利最大化,既考虑了生产者自身的成本,又兼顾到消费者的支付意愿.

“让大多数人接受涨价,是最难推行的电价调整方案.如果确定电价需要涨,阶梯电价是一种相对易为公众接受的方式,因为把涨的部分转嫁给了用电量多的少部分高收入人群.”林伯强说.

如果电价调整的出发点是节能减排和节约用电,分时电价显然更符合电价调整方向.“但问题在于分时电价是在某个时间段内针对每一个人涨价,这很难推行.”林指出.

但对于阶梯电价的争议,并不仅止于是否涨价,另一个质疑,来自于涨价的出发点和涨价收入去向,这是该不该涨的问题.

利益分析

如果按照电价市场化的方向,电价应是有涨有跌,不管是煤电联动还是电价结构的交叉补贴,其基础在于成本机制和价格机制的透明.目前的现实则在于,电价调整中,居民、发电企业、电网的利益无法进行公开博弈.

事实上,居民用电在整个社会用电量中所占的比重并不大,亦不是电网的主要利润来源,目前居民用电大约占全社会用电总量的10％左右.“对节能减排的作用有限”,海南一家发电企业人士对记者说.

发改委表示阶梯电价调整后涨价收入主要用于弥补节能减排等环境成本增支因素,补偿电力企业脱硫成本；用于居民用户电表改造支出以及弥补由于燃料成本上涨增加的电网企业购电成本,缓解发电企业经营困难,保障电力正常供应.

“这只会对电网有利,对发电企业没什么利,涨价多收的钱也不会分给电厂.”上述发电厂人士说.目前海南平均上网价O．42元／千瓦时,终端电价0．63元,千瓦时,“2毛多的价差电网肯定是能挣钱的,线损、人员工资、电表维护这些成本早都算进去了.”对于发电企业而言,竞价上网在电网企业垄断的情况下,形同虚设.况且目前海南的装机容量比较大,电力供应充足,发电企业上网得看电网脸色.

“风电上网价在0．64元/千瓦时,火电O．44元,千瓦时,水电0．2～0-3元／千瓦时.”该人士猜测,出于成本考虑,电网公司一般不愿意收购风电、太阳能,但遵循国家清洁能源的发展方向,又必须按规定收购绿色能源.因此,长期以来,国家对电网公司有一定的补贴.实现阶梯电价后,国家这方面的补贴就可能减少.

“提价后电网多收一分钱都是一个大数目.”他说.公开数据则显示,国家电网2009年销售电量2．2748万亿千瓦时,如果每千瓦时多收1分钱,1年可增收227．48亿元.

但林伯强认为,根据发达国家的情况,居民用电价格普遍高于工业用电,目前中国的情况则是工业用电高于居民用电,工业用电补贴居民用电.“居民用电是峰谷用电,发电的成本比较高,这是一个不争的事实.”

争议的焦点所在,是发电和输配电的成本难于核定,在电网终端输配送垄断的情况下,发改委的价格管制难以发现真正的电力成本,也无法解决垄断导致低效率带来的成本高企.

电价控制者

按照当初电价市场化的改革思路,将电价划分为上网电价、输电价格、配电电价和终端销售电价,发电、售电价格由市场竞争形成,输、配电价由政府制定,建立规范、透明的价格管理制度.分段管理、两端竞争,中间透明.

去年以来,电监会曾发布了几个有关《电力用户与发电企业直接交易试点基本规则》的通知,试图限制电网权力,推动电价市场化改革.

今年5月6日,在电监会牵头操办下,全国第一个电力多边交易市场――华北区域内蒙古电力多边交易市场正式启动运行.这意味着“发电、用户和电网”三方同时参与电力购销,电力用户首次参与竞争,电网公司垄断购电的格局被打破,形成购售电双向竞争的市场雏形.

几乎是在相同时间,电监会批复华东跨省电能集中竞价交易平台规范化、制度化运行.自此,华东区域内发电机组均可 直接参与交易,一改电网公司坐庄交易的模式.

但自电改以来,“竞价上网”、“大户直购电”等旨在促进电价市场化的改革举措屡屡受阻,进展缓慢,其中的因素,与目前电价的实际控制者的市场垄断和行政垄断关系不无相关.

“电价是电改的‘牛鼻子’,电价控制者才是阻碍改革的最大垄断势力.”中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏向记者指出,目前电价的控制者,指的则是发改委和电网企业.电监会由于缺失了价格审批和投资准入的权限,所起的作用并不大.

电网运行成本的无法厘清,又与电网企业复杂的辅业资产无法剥离相关,因此在5号文中,提出电网的主辅分离、输配分离的方向.

2007年底,国资委曾会同国家电网和南方电网及相关部委共同操刀《电网主辅分离改革及电力设计、施工企业一体化重组方案》,但2008年,由于南方大面积雨雪冰冻灾害造成电力设备大量损坏,该方案被搁置.

中国电网遭遇最严重的一次灾害引起了多位专家对国网公司垂直一体化垄断模式和一味强调建设大容量、远距离的大电网行为的批评.但据传国网公司在大力宣传抗冰保电成就的同时,也成功游说有关部门放弃既定的主辅分离改革.

去年,国资委和国家电监会等部门设计的主辅分离方案是：在电网主辅分离中,同一网省的辅业单位成建制的进入同一电力建设集团.地市及以下层级的辅业单位以及各级“三产”、多经企业,由国家电网公司和南方电网公司按照主辅分离、辅业改制的相关政策实施改制分离.

今年10月电监会方面透露出来的最新方案却是,确定输配电、电力设备制造、施工等关键辅业,由以前草案中的剥离,改为在电网企业中继续保留,也即由“主辅分离”变为“主多分离”,仅将电网底下的宾馆、酒店等多种经营资产剥离.

“目前‘主多分离’也只是一种传闻,‘三产’是电网职工持股最多的地方,如何清退是一个很复杂的问题.”湖南省电监办一名人士对记者说.

多年来主辅不分离导致电网企业经营效率低下,伴生诸多内部交易和腐败现象,也是造成成本难以降低的一大原因.

不仅仅在输配电侧,甚至在发电侧,电网的资产亦并未完全剥离.2002年国家实施电力市场化改革时,分别预留了920万千瓦和647万千瓦发电权益资产,用以变现后支持电网企业主辅分离改革.但即使在2002年电改之后,电网继续投资发电站的行为也并未完全停止,“主要是一些小水电站,以‘调峰调频’的名义优先上网,这是电网目前一块很大的利润来源.”上述电监办人士说.

而由于国家发改委掌控着电力价格审批和投资的人,在一些地区,一些部门官员在一些发电站中拥有股份,并不是个别现象.

电价市场化改革的道路上,这些垄断利益势力,或是最大的拦路虎.