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摘 要 ：棚户区改造是城市建成区旧城区改造的重要组成部分.也是城市节约集约经营用地的有效途径之一.近年来,城市棚户区改造作为惠及民生工程得到了各级政府高度重视和社会各界的关注,也取得了社会、经济、生态相统一的综合效益.但是,就其棚户区改造工作涉及城市土地规范化管理问题,在运行过程中出现一些必须值得重视和亟待解决的问题,笔者就此谈点浅见.
关 键 词 ：棚户区；改造；土地管理
中图分类号：F302 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-08-0043-2
1.现状与特点
棚户区改造：主要是指城市建成区内由于历史原因和现行诸多因素所致,造成的占地面积大,数量多的低矮、破旧、危倒房屋和企业废弃厂房以及障碍城市建设发展问题的居民区.这些居民区通过政府行为将其依法拆除,按着城市建设规划需要进行开发、改造和治理,使其向现代化城市迈进,逐步改变城市面貌,改善居民生产生活条件.这些政府行为都归为城市棚户区改造.从一定意义上讲,对节约用地,集约经营城市土地,“保增长、保红线”的总体要求,具有现实和长远的战略意义.其现状和特点,一是棚户区占地面积大,数量多.据调查,县城（镇）棚户区约占城市土地面积的30-35%.二是分布广泛,浪费土地严重.城区内的棚户区普遍存在,尤其是旧城区里的棚户区随处可见.三是土地利用率低.户均占地面积较多,单元面积占地较大,人均居住面积则较小.四是贫困户多,居住条件差.低矮破旧危倒房屋普遍存在.五是交通条件不便,消防设施为零.城市公共公益设施缺少和破损,全部失去实用功能.
2.问题与原因
就城市土地管理而言,棚户区改造,仍然存在着不容忽视和亟待解决的问题.一是政府宏观调控和微观管理力度不足,相关部门配合不力.节约用地,集约经营土地难度加大,问题频多.由于地方政府管理职能减弱,相关部门没能形成合力,只依靠开发商在那里撑着,受经济利益驱动,从不考虑土地的节约集约利用.二是落实相关政策、法规不严格,浪费土地现象次生矛盾加剧.导致土地利用率低下.三是城区地籍调查资料部分居民点整体缺失,土地产权录属关系模糊,一时难以查清.由于历史原因,城区国有与集体土地交织存在,求证确认困难.四是拖欠土地规费现象普遍存在,欠账、赖账和呆账屡见不鲜,土地有偿使用制度的执行存在误区和死角,公开、公正、公平很难体现.五是由于土地产权不清,宗地界址和面积存在质疑,土地和房屋执照不尽一致,补偿政策难以兑现,导致棚户区改造工程进度缓慢.六是以棚户区改造为名,借机侵占棚户区周边的大量耕地（菜田）,以此骗取对棚户区改造工程的上级补贴.
3.对策与措施
棚户区改造是城市规划区内整体改造不可分割的重要组成部分,它关系到千家万户,涉及到子孙后代,影响到安定和谐.各级政府必须将其作为经济工作大事来抓,抓紧抓好抓出成效.
3.1 强化组织领导,相关部门密切配合,确保棚户区改造工程有力有序有效运行
各级政府对此项工作必须高度重视,摆上位置,列入工作议事议程.组建以县（市、区）主管领导为组长,国土、规划、城建、财税、发改委等部门领导参加的“县（市、区）棚户区改造管理领导小组,下设办公室”.具体负责组织、领导、协调相关事宜.改过去由开发商操纵棚户区改造工程为本级政府直接统揽全局；改过去由城建规划办直接定位为城建规划办与办公室例会协商,依据城市建设规划定位；改过去暗箱操作为日常工作的公开、公正和公平依法办事；改过去推诿扯皮为部门紧密配合,形成合力,主动跟踪服务.棚户区改造一切工作均由政府的领导小组办公室统管.
3.2 严守法律法规,坚持遵循土地用途管制机制,节约和集约经营城市土地原则运作
棚户区改造,从一定意义上讲,是一项惠及民生、造福后人,有益于节省城市土地的最佳选择.各级政府一定要从节约土地、集约经营用地的战略高度出发,把棚户区改造工程做为节省城市土地,发挥土地特定价值上的事情来做.城市土地节省了,就意味着耕地保护住了.一是要进一步落实土地有偿使用制度,立足内涵挖潜,“盘活存量、控制总量、限制增量”,积极开发整治土地后备资源,增加可利用面积,提高土地利用率.二是按着国家规定的《城市用地定额标准》依法供地用地.做到不超标、不侵占、不挪用,严格遵守土地用途管制制度.全面执行土地年租制和长租制.定期向同级财政上缴土地税金.
3.3 注重调查研究,完善城镇地籍调查档案资料,佐证土地产权归宿
一是要以城区土地规划为龙头,以地籍资料为基础,明晰土地产权隶属关系.做到宗地面积准确,界址清楚,产权合法,促进棚户区改造有力有序运行.二是以尊重历史,正视现实,与相关部门主动积极配合,尽速处理土地产权历史遗留问题,力争做到地籍调查资料随时变更,及时跟进,保持资料的常用常新.四是在地籍资料确系属实,无异议时即可考虑对空闲地、废弃地的开发改造整治利用.
3.4 全力以赴,扎实运作,彻底收缴土地规费,有效遏制土地资产再度流失
一是抓住重点.在棚户区改造拆迁之前,进一步开展地毯式排查,全面清理土地规费的收缴情况,分门别类,对长期欠账、赖账和顶着不交数量较大的,拖欠时间又长的重点户,采取集中力量打歼灭战办法予以妥善处理.二是攻克难点.对那些所谓上边有人根子又硬的“钉子户”要重点研究解决.考虑在回迁补偿中扣除拖欠的土地规费,以求减少和杜绝土地资产的再流失.三是疑点.从土地管理角度考虑,将清理土地规费作为棚户区改造中的重点工作,渗透到每个工作的环节中加以严肃处理.对有疑点的个人和单位要与回迁时间和补偿金额比例挂钩.其宗旨是充分体现土地有偿使用制度的严肃性和规范性,有效净化土地市场秩序.
3.5 警惕以棚户区改造为名,暗箱操作,借机侵占大量耕地
城市棚户区往往与城乡结合部近邻,也就是城乡结合部地段.与耕地和菜田接近.部分有权人或开发商往往以棚户区改造为掩护,扩大占地面积,将耕地（菜地）计算在内,骗取棚户区改造的上级补贴,实质占用大量耕地.此种现象为数不多,但必须提高警惕,跟踪监测,发现问题,就地及时解决.把棚户区周边耕地（菜地）保护好,真正保护住.
作者简介：王立东（1977-）,男,汉族,榆树市国土资源局黑林镇国土资源所国土管理员.