村民自治对乡镇政治建设提出的新问题

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收稿日期：2006-11-20

作者简介：顾杰（1955-）,女,湖北仙桃人,湖北省委党校副校长,教授,中国行政管理学会理事,湖北省行政管理学会会长,全国领导科学研究会常务理事,湖北省现代领导科学研究会会长,全国党政干部人口教育理论研究会副会长.

（湖北省委党校,湖北 武汉 430000）

摘 要 ：扩大基层是中国政治文明建设的重点和亮点,是推进整个国家发展进程的重要路径选择.村民自治对中国的化进程具有里程碑的意义,在进程中具有重要的地位,对建设做出了重要的贡献.在总结完善村民自治的基础上,尝试和逐步启动乡镇政权层面的建设,是新世纪我国建设和政府体制改革的一个重要趋势.

关 键 词 ：村民自治；政治文明；建设

中图分类号：D602 文献标识码：A

扩大基层是中国政治文明建设的重点和亮点,也是推进整个国家发展进程的重要路径选择.在总结完善村民自治的基础上,正视村民自治对乡镇政权建设的影响和挑战,尝试和逐步启动乡镇政权层面的建设,应该成为新世纪我国建设和政府体制改革的一个热点.

一、村民自治对我国政治建设的贡献

村民自治对中国的化进程具有里程碑的意义,产生了深刻而久远的影响,作出了积极而卓著的贡献.

(一)村民自治在进程中具有重要的地位

可概括为“四大工程”：其一,当代中国政治建设的基础工程.其参与的主体具有最大的广泛性,其自治的内容最具有民众性,它使我国的政治建设走出了一条不同于西方或其他国家的模式和道路,即自下而上,从基层到高层,从人民到党内,逐步推广和延伸的模式,是规避改革风险,选择有安全通道的建设.其二,当代中国政治体制改革的示范工程.村民自治的探索已成为中国政治体制改革的试验田、样板工程,其经验和成果已运用到了政治体制改革中.其三,当代中国模式推进的导向工程.它所创造的内容和形式为中国整体上的政治的演进发挥了方向性、导航性的作用.如从村官的直选到乡官乃至党内的直选,从村务公开到政务公开乃至党务公开,从村民自治到城市社区自治,从村务服务到政府的公共服务等.其四,当代中国社会主义新农村建设的重点工程.由村民自治而衍生出来的“管理”,将在建设“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁”的社会主义新农村中起到重要的政治保障作用.

(二)村民自治对建设做出了重要的贡献

可概括为“四个推动”：其一,坚持由民做主,推动了文化建设.它冲破了“唯上”、“从众”传统的思维定势,开创了教育的大课堂,提高了中国公民的意识和觉醒,大大地改善了我国的政治生态.其二,坚持以制治村,推动了制度化建设.最有价值的制度贡献是“直选制”、“村民代表会议制度”和“村务公开制度”等三项制度.其三,坚持人民,推动了国家和党内的发展.在政府的行政和党的执政实践中,大量地借鉴和吸收了村民自治中的形式,如票决制、公示制、直选制、任期制、通报制等.其四,坚持依法治村,推动了依法行政与依法执政.村民自治不仅是中国基层的大课堂,也是法制建设的“培训班”,它以较快的速度、较低的成本使“乡下人”、“泥腿子”懂法、知法、用法,有力地推动了政府的依法行政和党的依法执政.

二、村民自治对乡镇政权建设提出的新问题

(一)村民自治本身凸显出来的新问题

其一,在选人方面存在着家庭式选举,即家族或宗教势力对选举的操纵.一项调查显示,在40个村的选举中,有667％的村民承认是投的本族人的票；指派式选举,即上级领导对选举的干预,往往损害村民自治积极性或成为社会不稳定的诱因；金钱式选举,即金钱对选举的侵蚀,成为“富人自治”；暴力式选举,即邪恶势力或黑社会对选举的践踏,类似河南周口市柴塘村棒打选举的事件,这种事件在不少地方都发生过.

其二,在决策方面存在着专权越权式决策,即基层党组织的领导权与村民自治的决策权的磨擦、冲突较多.主要是前者的权力越界,“决策干部定,执行靠生硬”；过度自治化决策,即简单的奉行“我是村民选出来的,我只对群众负责”,对国家的路线、方针和政策采取消极态度甚至与其相背离；主观随意性决策,即缺乏制度化、程序化,常常是“书记碰碰头,两委点点头,群众摸不着头”.

其三,在管理方面存在着包办管理,即村党支部扮演了越俎代庖的角色.“村章党管”、“村财党用”的现象仍严重存在；无序管理,两委在分工管理方面存在着类似政府职能的缺位、错位和越位,弄得村民无所适从；强制管理,不少村干部存在着“老办法不管用,蛮办法不能用,新办法不会用”的“管理恐慌”；暗箱管理,“公道不公道,只有天知道”,村务不公开、不透明极大地伤害了村民的热情.

其四,在监督方面存在着害怕监督.往往是“犹抱琵琶半遮面”,公开的只是一些无关紧要、不痛不痒的事,而对村民最关心的财务问题则一带而过,甚至不公布,避重就轻；不敢监督,不少地方的村民由于害怕村干部的打击报复,加上得不到基层党组织强有力的监督上的支持与保障,而不敢履行自己的监督权；不能监督,有的农村尚未建立起有效的监督机制,监督的渠道不通畅,存在着监督体制上的障碍；不会监督,农民对监督的游戏规则、规范还不够熟悉,有的村根本没有会计或会计素质低,长期不建账、帐目不健全,无法做到村务公开,无账可查.

(二)村民自治对乡镇政权建设提出的新挑战

其一,管理理念的挑战.主要表现为传统的“官本位”与“以人为本”的意识的冲突；“指令性行政”、“人情行政”与依法行政理念的冲突；守旧、封闭的管理意识与创新、开放意识的冲突,从而加剧了农民和乡镇政权的矛盾,彼此间的不信任感增强,干部说农民“不听话”,农民则说干部“不像话”.

其二,角色扮演的挑战.村民自治迫切要求乡镇党委和政府实现由“划桨者”向“掌舵者”、“领导”向“指导”、“管制”向“服务”的角色转换,但有的乡镇领导仍然把村委会当作自己的附属物或“二政府”.

其三,能力建设的挑战.特别是对乡镇干部驾驭全局的能力,协调利益冲突的能力,科学决策与决策相统一的能力,提供农村公共服务的能力等提出了更高的要求.目前乡镇领导普遍面临着发展与稳定的矛盾,过去曾有“问君能有几多愁,计划生育两提留”,计划生育号称天下第一难的说法,而现在面临的是“财政上不去,下不来”的困扰,面临信访的“洪峰期”；发展与环境的矛盾,乡镇政府既要解决农民最眼前的物质利益,不得不以有限资源换取招商引资、卖地,上项目又必须承担安全、清洁、节约发展的政府责任；发展与“政绩”的矛盾,由于体制、干部任用考核等多种原因,很难提高“上不愧党,下不愧民”,与两头保持一致的能力.

其四,组织形式的挑战.主要表现为乡镇领导选举、乡镇机构设置、乡镇人大职能与农民参与之间的矛盾.如现行体制的习惯做法是由县委常委会决定乡镇长候选人,然后提交乡镇人大代表大会通过,这种间接选举制度设计,更多的是体现组织部门的意图,而不能充分表达农民的意愿；同时,乡镇仍然存在着机构庞杂,职责不清,权力过于集中的弊端,虽然农业税取消了,事没有了,但有的乡镇财政所仍然人满为患.“后农业税时代”严峻地挑战着乡镇的行政管理.此外,在乡镇党委集权、政府越权的情况下,某些乡镇人大往往被架空,所谓“党委举手,政府拍手,人大挥手”是一种形象写照,这造成农民的参与缺乏必要的载体和渠道.

三、完善村民自治,积极推进乡镇政权建设的几点建议

(一)加快推进乡镇综合配套改革

不仅要用改革的精神加强乡镇政治建设,而且要在“综合性”、“配套性”上下功夫.湖北等地已开展的这项改革,涉及到机构、干部人事、领导体制、直属事业单位、干部职务消费货币化和基层建设等内容,并取得了明显的成效,如,精简了机关事业单位,减少了党政领导职数,裁减了财政供养人员,降低了行政成本；转变了政府职能；建立了“以钱养事”机制,创建了农村社会化服务体系；推进了基层化进程等.但也存在着改革的“瓶颈”制约.为此,一要合理界定乡镇政府的功能.改革县乡关系体制,实现职责、权力、财力的平衡；二要推动县乡机构改革上下联动.否则,“下改上不改,改来改去改回来；左改右不改,改来改去是白改”；三要实行改革的法制化.使改革有法可依,有章可循；四要积极寻求分流人员的出路.科学测算改革成本,合理地进行经济补偿,及时创建有效的社会保障体系,对于乡镇改革成本,政府要埋单；五要逐步化解乡村债务.对乡村债务必须进行认真清理,合理分类,区别对待；六要完善“以钱养事”,“以事养人”制度.

(二)创新乡政与村治的互动机制

实现村民委员会与乡镇人大有机衔接,可将村委会正副主任作为乡镇人大的当然正式代表,从而将村委会的主要负责人列入国家权力系统内,使之由完全的“体制外”力量变为一定程度上的“体制内”力量,这有利于通过制度化的渠道在国家权力机关表达村民的愿望和要求,而村委会对乡镇人大所作出的决策、决议等也有比较充分的了解,容易形成认同和支持,实现村委会与乡镇人大、政府的良性互动关系.

(三)调整县乡村治理架构

一些专家提出了“县政、乡派、村治”的治理架构模式,是一种长远的理想模式,现阶段应该实行“县政完整、乡政综合、村政自治”的治理架构体制.

(四)改进乡镇领导班子的选举方式

村民自治背景下,不仅乡镇政府主要领导可逐步实行直选,而且乡镇党群系统的主要人员也可以试行直选.如,乡镇党委实行“两票”推选制,即候选人须由全乡镇员、非党员干部和群众代表“海选”推荐；书记、副书记、委员均实行差额选举,并由党的代表大会直选产生.这种“两票”推选制,既体现了党内开放式方式创新,也体现了党内的竞争方式创新,即不搞等额选举,而实行差额竞争选举.

(五)完善乡镇人大与政府的关系

应强化乡镇人大对乡镇政府的监督力度.当选后的乡镇长应在乡镇人大主席团主持下宣誓就职,其施政纲领要在人大会上宣读,乡镇长每年要向乡镇人民代表大会述职,各选区派出代表联席或旁听；乡镇人民代表大会认为乡镇长不能履行或履行职责不当时,可以对其提出质询、弹劾和罢免.

(六)整合乡镇“七站八所”

将乡镇农经站与乡镇财政所合并,组建为“财经服务中心”；将农技、农机、水利、畜牧、林业站综合为“农业服务中心”；将广播站与文化站合并为“文化服务中心”；将土地所、城建所、房管所、环保所和少数乡镇的企业管理站,综合为“村镇建设发展中心”；将计划生育办公室和计划生育技术指导所合并为“计划生育技术服务中心”.通过“拆庙搬菩萨”,达到精简、统一、高效的目的.