《预算法》修改之我见

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[摘 要] 我国现行预算法自1995年1月1日起开始施行,内容涉及预算活动的各个阶段.由于关系着对政府每一笔支出的分配和监督,其在规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会稳定和谐发展等方面起着重要作用.但随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善,现行预算法已不能完全适应形势发展的要求,有修改和完善的必要.

[关 键 词 ] 预算法；预算绩效；预算监督

[中图分类号] D901 [文献标识码] A [文章编号] 1007-4244（2013）01-053-3

预算法所指的预算是指国家预算,它是国家对一定时期内国家财政资金收支的预先估算.国家的预算在形式上体现为反映财政收支的特定表格,但在实质上,它反映的是国家预算的编制、议定和执行等一系列活动,以及政府活动的范围、方向和政策目标.预算法,是国家调整预算收支关系在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称.由于预算法对预算关系的调整涉及到财政收入和支出,是从总体上对财政收支活动进行规范的法,因此,在财政法的体系中,预算法是核心法.事实上,由于财政法的基本原理和基本精神主要是从预算法中概括出来的,因而也有人认为预算法就是狭义上的财政法.

预算法的重要性使得世界各国普遍重视预算立法.许多国家不仅在宪法上对基本的预算体制作出规定,而且还专门制定形式意义上的预算法.我国1994年3月22日通过了《中华人民共和国预算法》,其后国务院又制定了《中华人民共和国预算法实施条例》.《预算法》是我国市场经济体制下一部预算管理工作方面的基本法,是国家组织预算收支、进行预算管理的法律依据,它的实施增强了各级预算的法律效力,充分发挥了预算的各项职能.

一、预算法修订为何一再被推迟

预算法修订从2004年开始启动,其间经过多方面的利益权衡和不同意见的博弈,如今终获国务院常务会议原则通过,这一阶段性成果可谓来之不易.但为何一而再再而三被推迟?

笔者认为主要原因之一是强势政府,弱小社会,民众权利不到位,在这样的情况下,预算法的修改难上加难.

其次,预算不是经济问题,而是政治问题.预算表面是技术、工具问题,实际上是敏感而重要的政治问题,这是理解预算的起码常识.如果想了解一国的政治,应该首先了解它的预算,如果想了解该国政策的受益者是谁,答案可在预算中寻找.预算历来被称为“国家的钱袋子”,而掌控这个钱袋子的权力,是政治权力中最核心的部分.

最后,预算法的作用是控制公权力滥用.预算是一国政府治理社会的工具,亦是一国社会治理政府的工具.一个受到制度约束的统治者,其课税权只能来自公民的授予,且只能用于改善国民福利,而不能用来为自己谋福利.现代预算的作用,就是给国家的预算体制上装上一个“紧箍咒”,用来防止司法部门和官员独断专权,枉法,以权谋私,侵犯公众权益.

二、预算法修改中应当关注的问题

在列入立法计划10年后,有“经济宪法”之称的预算法修正案（草案）终于在2011年底提请全国人大常委会审议.该预算法修正案（草案）,增加了许多新的制度性规定,草案对现行预算法的修改主要体现在增强预算的完整性、科学性和透明度；健全财政管理体制；规范财政转移支付制度；增强预算执行的规范性；完善预算审查监督的规定以及规范预算调整等几个方面,这较现行法有许多新的突破.但是,笔者认为,针对现行预算管理工作中的实际情况,从宏观角度来说预算法修改过程中应当重点关注以下几个问题.

(一)应把公开透明作为预算法的基本原则

公开透明是在法治发达国家是预算管理的基本原则.公开透明不仅仅是针对经批准的预算、决算,而且要贯穿预算的全过程.预算只有全过程公开,才能受到公众的有效监督.目前,我国预算草案的编制仍然过于笼统,不仅人大代表对其难以进行有效审查,公众也难以进行有效监督.

1.应把完善人大审查程序作为预算法修改的核心任务

现行预算法存在的一个突出问题在于人大审查程序不完善.预算法制完备的国家,其审查程序一般都包含时间保障、专门委员会审查、公开辩论、表决、公众参与等程序性要求.相比之下,我国现行法律对人大审查程序的规定过于原则,在审查时间上更是缺乏保障,全国人大代表审查预算的时间尚不足一天,既看不懂又看不完,审查效果可想而知.因此,在预算法修改时,我们应当努力增加人大对预算草案审查的程序性规定,尤其应在延长审查时间、充分发挥人大各专门委员会作用,增加审查过程中的透明度等方面力求有新的突破.

2.应把建立和完善绩效预算管理制度作为预算法修改的重要目标

从预算管理的发展趋势看,法治发达国家普遍开始建立和完善绩效预算管理制度、强调提高预算资金使用效果.这种新的预算理念要求政府在编制预算时先明确要追求的结果和目标,并据此来编制预算,投入资金.针对我国当前行政机构高成本、低效率、不讲效益、财政资源浪费严重等现实,此次预算法修改中应当明确建立和完善绩效预算管理制度,通过推行绩效预算,有效控制行政成本、节约财政资金、提高财政资金使用效益.

三、针对个别修改案条款的具体修改建议

(一)修改建议

现行《预算法》第一条是：“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法.”修正案草案对很多条文都进行了修改,但偏偏作为立法宗旨的第一条只字未改.这无异于隔靴搔痒,预算法的精神和宗旨不改进,才是问题的重中之重.这一条没有改,表明立法者不想改变现行预算法所确立的管理理念及预算权的配制体系.建议将第一条修改为：“为了规范预算收支和管理行为,强化预算的分配、监督和调控职能,保障政府有效履行公共职能,促进经济和社会发展,根据宪法,制定本法.” （二）此次草案中预算权的配置也出现了严重的失衡

主要是人大的预算权没有真正确立,人大在预算活动中不能处于主导地位.预算问题体现的不仅仅是公共资源的分配,更重要的是反映了国家的治理思路和发展重点.只有将预算决定权、否决权、监督权等核心权力赋予人大,并从程序上切实保障其有效行使,才能实现对政府收支行为和预算活动的法律约束.然而这部草案却沦落为彻头彻尾的授权决定法,财政体制、预算公开、国库制度等很多基本预算制度都授权国务院规定,这就使政府及其财政部门在预算活动中实质上居于主导地位.

(三)预算公开制度可以说是现代预算制度的核心

对很多预算制度的建立和运行都产生重要的影响,如在这方面有所突破将会成为这次预算法修改取得重大进步的标志.预算公开在我国已经有了一个良好的开端,政府经费公开在这两年已经进入了初步阶段.但是修正案草案在预算公开上的最大问题是流于形式,公开范围狭窄,公开程序缺乏.建议明确规定预算公开原则.建议在草案第11条增加一款,应该赋予社会公众申请预算公开的权利,并为公众预算公开权的行使提供法律救济.公民、法人和其他组织对于未按照规定公开的预算可以申请公开,在预算公开上同被公开预算主体发生争议的,可以依法向上级机关申请行政复议.

(四)预算审查时间非常短也是十分突出的问题

往往只有一两天甚至半天,而代表和委员也只有到开会时才能拿到相关材料,连看一遍的时间都没有,怎么能奢求他们进行实质性的审查?如果能够在开会之前看到预算材料,他们就有时间认真阅读和发现问题,并且可以就相关问题咨询专家,甚至可以到有关部门实地调研,这样就可以带着问题来参加会议,审议质量必然提高.建议在草案总则中增加一条规定：在各级人大及其常委会会议举行的10日前,应当将预算草案、调整预算草案、决算草案及相关预算资料送交代表和委员.

(五)草案第五十四条规定

“县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库.”各级国库应当按照国家有关规定,及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付.各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门.除法律、行政法规另有规定外,未经本级政府财政部门同意,任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款.各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督.国库管理的具体办法由国务院规定.”中国央行“经理国库”之职,在征求意见的二审稿已被删除,未来或将由“代理制”作为其在国库业务中的职能.尽管只有一字之差,但将给中国央行货币政策操作带来较大的影响.中国央行如果不承担“经理国库”之职,简单根据财政部指令操作,则可能失去与财政部的对等协调和紧密配合的基础.而这种国库资金管理和货币政策操作所产生的冲突,还可能给市场带来混乱的信号,误导投资者,不宜达成中国宏观调控的目标和效果.建议将第五款的内容修改为“中国人民银行及其分支机构经理国库”.因为人民银行经理国库体制已经过长期实践的检验,符合国库收支决策者与国库收支决策执行者相分离的国际准则；符合确保国库资金安全必须建立严格有效监督制约机制的本质要求；符合银行是“政府的银行、银行的银行、发行的银行”的基本特征.中国人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好、成效显著,法律应当继续保留,并予以强化.

四、结语

预算不仅是政府维持自身各个部门运转的财政收支计划,还担负着为广大公众提供公共产品、调整收入再分配的重要职能.《预算法》作为规范我国公共财政收支的一部核心法律,其修订历程曲折,充满争议,在时间上被一再拖延,凸显预算改革的复杂和难度.随着政治的发展,预算法也应顺应时代潮流,提高预算制度的法治化水平.针对学者们提出的各种的“小改”、“中改”、“大改”观点,笔者认为,我们不能走“小改”那种隔靴搔痒的老路,而“大改”之路具有颠覆性,在我国现有状况下不太可行.因此,一个现实的选择应该是走“中改”道路,即现阶段我们无法同时解决所有问题,但应当在主要问题方面实现突破.《预算法》的草案向社会广泛征求意见说明了我国向预算国家迈进的决心和努力,这无疑是推动法治建设的有效突破口.一方面,我国应通过强化公民预算权利,保障其预算知情权、预算决策参与权和执行监督权,实现预算的化；另一方面,通过完善法律制度对预算资金的筹集、分配、使用和管理,使预算资金的使用既合法又有效益,用到最需要的地方.