农村改革与农村治理结构重构

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内容提要　农村基层社区建设是社会主义新农村建设的重要载体.福建省永安市以林业改革为抓手,引发集体土地产权制度的突破、林农权益保障机制的完善,促进了农村基层改革,重构了农村治理结构,探索着社会主义新农村建设的一条现实路径.

关 键 词　林权改革农村社区新农村

作者　蔡为茂,福建省永安市林业局局长、高级工程师.（福建永安：３６６０００）

十六届五中全会明确提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”.尽管建设社会主义新农村的目标,曾多次出现在党的文件中,而在十六届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中再次提出建设社会主义新农村这个目标和要求,有着鲜明的时代特征.推进社会主义新农村建设是适应我国经济社会发展新阶段提出的必然要求.如何正确认识我国的“三农”形势,如何推进社会主义新农村建设,已成为学术界和政界共同关注的焦点.

新农村建设需要制度创新,需要农村社区精神重建.笔者认为,农村基层社区建设是社会主义新农村建设的重要载体；农村治理结构的重构是基层农村改革的核心,能够保证改革成果转化为广大农民福利实质性的提高.福建省永安市林业改革以来基层农村建设的实践,作为南方集体林区农村改革的一个缩影,为研究如何通过基层农村治理结构的重构稳步推进社会主义新农村建设,提供了实证案例.

一、农村集体土地产权制度改革的突破

福建省永安市是全国南方４８个重点林区县（市）之一,“九山半水半分田”,山林一向在区域发展、尤其在农村经济中占有重要地位,林业收入占农民收入的一半以上.永安又是一个工业相对发达的地区,农村劳动力务工收入也相当可观.这样,对于该市农村而言,集体林地其实构成了集体土地的主体.改革开放以来,为了发展地方经济、解决三农问题、促使林业的可持续发展,永安坚持不懈地进行改革探索.

长期以来,我国集体林业深受产权问题的困扰.［１］在产权不清晰的情况下,农户对长期投入缺乏积极性.当产权集中在村基层组织手中时,造林和营林的成本大为增加,往往又无人对维护集体林承担确实的责任.另一方面,如果将林地的使用权平均分给农户,又会造成经营规模过小,阻碍资本和技术的进入.我国林地的单位面积林木产出大致只是林业发达国家的十几分之一,产出过低的基本原因,就是资本和技术的严重缺乏.

在农村土地集体所有的前提下,所有权与使用权的分离是改革的基本方向.但永安的林地改革实践有其鲜明的特点.改革的基本思路是,土地的所有权和使用权分离的本质是其价值实现路径的分离,两者不能发生粘连,否则会发生我国农村常见的使用权被所有权侵犯,所有权又被行政权侵犯的现象.为了实现两权分离,永安的做法是所有权的价值通过租金形式实现.所谓租金,也就是林地使用费,是林地承包人分年度或若干年上交集体的费用.由于使用费的确定是通过谈判或竞标形成的,因此就是市场条件下土地的租金.承包人获得的使用权,其价值实现可以是直接经营、转让,可以上市交易,因此很大程度上被物权化了.

二、改革中普通农户利益的保障

林地产权改革的目的,不是让土地的经营回归到小农经济状态.从发展生产力的立场出发,林地这一生产要素与资本和技术的结合是必须的.而要做到这一点,地权或土地使用权必须能够流转,并通过这种流转实现林地经营的规模化.为此,永安在林改中出台了一系列的配套政策,甚至建立了全国首家推动林地使用权流转的“林业要素市场”.

在相关政策的激励下,民间资本大量进入林业.农村也有一些能人在政策提供的平台下,利用从前积累起来的林业技术、生产经营经验和人脉关系,走上了发家致富之路.这些人包括从前和现任的村干部、林业技术骨干、林木销售人员等.这些林业精英利用自己手中可以支配的财富资源、技术和市场信息优势、社会关系,兴办林场,从事林木交易,从改革后的林业发展中获得了很大利益.与林业精英相对的是普通林农.与前者相比,在技术、资金和信息等方面,普通林农显著地处于弱势地位.应该承认,林业精英阶层的涌现和林业精英与普通林农之间差异的产生,几乎是林改后必然出现的现象.怎样理解这种差异,如何将这种差异控制在合理的范围内,是永安在改革的实践中极为关注的问题.

为了保障普通农户的利益,永安出台了较为完善的配套措施.

首先,作为集体所有权的成员,普通农户在决定林地使用费上的话语权必须加以保障.永安林地使用费的确定基本是两种方式,一是公开招标；二是村民代表,尤其是在希望获得林地使用权的村民与其余村民之间的谈判协商,协商的依据也是使用费的市场行情.这两种机制都引发投标者之间的竞争,大大提高了使用费的标准,大幅度提高了村集体的收入.理论上讲,这一做法实际上形成了林地产权的一级市场,并由此平衡了林业精英与普通林农之间的利益关系.

其次,推动农户重新组织起来,形成新型的合作经济.为此,永安在林地使用权的分配中,提倡将林权明确到组,或者明确到农户在自愿前提下的组合,也就是“联户”,在此基础上,引导人们建立家庭合作林场或股份合作林场.农村的林业精英在其中往往发挥了领头作用,将社区内的其他普通农户联合起来,农户自愿参加,自主选择,通过不同形式形成互助体系,把社区内部原有的社会动员力、社会信任以及闲置的社会资源和组织优势充分发挥起来.在林业精英的组织参与和政府的扶持下,农民协会和林场在改革后大量成立.

其三,从各方面入手改善普通农民在信息、技术和资金上的弱势地位.在信息方面,林木价格、林地价格、生产技术信息的发布已经延伸到各乡镇,通过电子大屏幕向人们公布.该系统进一步向村一级延伸的工作已经开始.这一努力已经改变了传统上通过亲朋好友获得信息的局面.在技术扩散领域,建立了村级技术员制度.在每个村聘任并培训技术员,保证了适用技术向普通农户的扩散.另一方面,农民专业协会在普及专项技术方面发挥了重要作用.在资金上,则启动了服务林农的小额贷款体系.同时,加工企业为了保障原料来源,也以契约方式向林农提供资金支持.所谓农户的弱势,其实就是信息、技术和资金的弱势,通过这些措施,相当一部分农户的弱势地位已经得到明显改善.

最后,通过基层党建,推动林业精英中的基层干部和党员发挥重要作用.林业精英有一部分是基层干部和党员,永安市非常重视他们在社区中的领头羊作用,要求他们运用自己的能力为普通群众创造发展机会.罗坊乡岳地村村主任江某,在林改之初率先投入资金开挖竹山便道和追肥,获得了丰厚回报.村民看到了效果后纷纷想仿效,但许多人缺乏资金.为此,他利用自己在农村信用社积累起来的信用,以丰产竹林作抵押,为本村村民提供竹山便道贷款担保,总共为近６０户的林农争取了３０多万的贷款,建设竹山便道５０多公里.更多的党员甘冒一定的技术和市场风险,发挥了科技示范作用.党员示范户在实验成功后一般能够带动周边农户学习并吸纳适用技术,从而促进了产业技术进步和农户收入的提高.

三、林改后的新农村建设

如前文所述,在林地产权改革后普通农户利益保障的一个重要方式是林地所有权的价值实现,其方式是林地使用费.本质上,使用费是林地的租金；其实现方式是通过准市场机制,也就是公开的招投标和社区内部谈判机制.在这一点上,永安的实践已被证明是有效的.林改以后永安林地使用费的大幅度提升证明了这一点.

在保证林地使用费实现的条件下,农村集体的收入有了稳定的来源和明显的提升.由此产生的一个问题是,如何保证这一基金的合理使用,从而推动广大群众的福利最大化和社会主义新农村建设.要实现上述目标,关键是建立有效的社区发展机制和社区治理结构.社区发展包含社区经济、社会和文化的发展.按照发展经济学的观点,就社区经济的发展而言,除了人均收入的提高外,还应有经济结构的根本变化.经济发展的关键因素是人民必须成为这一过程的主要参与者,成为发展的主体.社区所有成员,尤其是其中的普通农户参与发展过程,享受发展带来的利益,是农村发展的基本原则.如果增长只是极少数富人受益,那未,这样的经济发展将难以构成社会的和谐发展.社区的社会和文化发展,则体现为社区认同感和凝聚力的增强.［２］农村社区发展的关键应当是实现公平与效率的权衡,这也是实践和落实科学发展观、构建和谐社会的基本要求.

林地产权制度改革后,村集体通过收取林地租金的形式实现对林地的所有权,“收租”成为社区发展的公共资源积累的主要途径.以西洋镇的虎山村为例,村集体所有林４万多亩.２００３年林改后,经过林权拍卖转让,虎山村财政收入增加了４９８万元.在永安的许多农村,尤其是主要公路两旁、交通条件较为便利的村,情况与虎山村类似.通过集体林权招标转让,无论是通过一次性支付,还是分年度支付的方式,村集体都获得了可观的林地使用费,成为了村集体的主要财政收入来源.

农村社区公共资金的重要用途之一是进行二次分配.为了使这一基金最大化地提高广大群众的福利水平,需要解决两方面的问题.

其一,这一基金的用途如何确定,决策的机制是什么.本质上,这是一个治理结构问题.当前,传统的农村社会治理结构已变得不能适应农村社区发展的要求.面对社会主义新农村建设中出现的新情况、新问题,必须有一套新的农村社会治理结构与之适应.原则上,这样的结构或决策机制必须响应广大农民群众的意愿,在提供农村社会的公共物品和服务以及维护社会公平等领域,这一治理结构必须发挥有效作用.不言而喻,这与基层建设有着密切关系.

笔者认为,社会主义新农村的治理格局的形成至少应从以下几个方面入手：首先,必须加强村级管理,加强村委会对分散的林业经营活动的管理能力,在农村社区内部采用更加、更加公开公正的方式,通过对话平台和集体内部谈判机制的建立使林农有更多发言的机会,更加广泛地参与到发展过程中,共同分享发展带来的收益.其次,要以契约方式保证经营者权益与责任的实现,保证普通村民在租金分配中的话语权.最后,逐步理顺农民协会、林场等林改后出现的新经济组织与基层组织的关系,推动“民间性”、“自愿性”、“自治性”的各类农民协会,建立对基层组织行为的监督机制.永安已经涌现出一些颇有价值的实践模式.一些村对村委会自由支配集体财力的权力在制度上做出了限制,例如,规定在一定支出水平之上的开支必须经过村民代表会议的审定通过；也有成立村民理财小组的,村利用集体财力进行的重要支出,如村落基础设施的建设和对某个领域的投资,必须得到理财小组的批准,并在村民代表会议上获得通过.推动建立诸如此类的制度,对社会主义新农村建设是至关重要的.

其二,是如果合理地推进农村社区公共物品的建设.林地产权改革显著提高了集体资金的积累水平,但在村民利益短期化的诉求下,村委会往往过度分红.永安在林改中意识到,当前城乡差别的主要表现,是公共物品方面的巨大差异.弥补这一缺口虽然需要政府对农村的投入和城市公共物品对农村的开放共享,但也要求农村集体资金更多地用于社区公共物品的提供上.

农村公共物品的短缺近乎是全方位的,包括基础设施如道路、清洁水源、社区公共文化设施等,也包括扶贫救助、养老和医疗保障等软性公共物品,其缺口巨大.在永安的实践中,政府主要从两方面加以推动.在基本保障方面,政府从制度上加以保证.２００５年,永安推出《永安市农村基本养老保险试行办法》,村集体对本村村民的参保酌情予以补助.各乡镇选择１－２个村,开展农村社会保障试点.其中关键措施是根据各村的具体情况,规定从林地使用费收入和村林业收入中划出一定比例的资金,用于养老保险的补助.这一措施不仅对农村社会保障起到强大的推动作用,也能够进一步促进基层社区的管理.在医疗保障方面,永安也在制定相应的对策和制度.在农村基础设施方面,永安农村群众普遍希望增大在道路硬化和林区便道建设上的投入,所以各村的投入力度都比较大.对此,政府的态度是引导和扶持,指导各村根据其财力和群众需求进行计划,避免搞政绩工程；同时,以政府的财力对农村基础设施建设进行扶持.

农村的社会进步需要城市的支持.由于农村社区的封闭性,其自发的现代化过程会是漫长的.在解决山林纠纷中,可以通过志愿者性质的法律援助推进；村级理财和公共设施建设方面,可以通过志愿者性质的咨询、计划、规划援助,帮助村组织合理配置资源；科技普及,可以通过企业、学校研究单位来实施援助.政府可以、但不一定直接扮演援助者的角色,而是对城市的援助者实施购买和补贴.

同时,农村的社会进步更需要培育村民的自治组织,推动“民间性”、“自愿性”、“自治性”的各类农民协会的建立和健全.农会的社会功能是保障农民利益,提高农民知识技能,促进林业现代化,发展林业经济；农会的政治功能则主要是农民利益的整合和表达,与政府沟通协商,共同推动农村的经济发展和社会进步.