安得广厦后的辽宁棚户区

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棚改新区社区建设调查的起因

由于历史的、经济的、城市化体制机制诸多因素的影响,直到2004年,在东北老工业基地辽宁这片热土上,还存有大量集中连片、结构简陋、低矮潮湿的平房,这就是当地人所称的“棚户区”.这些棚户平房房龄一般在50年左右,有的甚至超过80年,年久失修,破损严重.它们成了城市危房集中区域的代名词,与现代城市文明格格不入.众多棚户平房门前的煤渣垫得远超屋内地平,下雨倒灌严重;墙体不保温,冬天室内温度可以降到零下25度,居民生活条件极其恶劣.有人形容它是“城市里的农村”,其实它远不如很多地方的农村.

各级党委、政府对棚户区的改造问题一直非常重视,但截至2004年5月,辽宁省仍有32.5万户、108.7万人居住在1142万平方米的棚户区里.仅抚顺一市,就有各类棚户区81处,总面积达318万平方米,棚户居民31万余人,占抚顺城市人口的22.4%.

时任辽宁省委书记的李克强同志曾多次赴棚户区考察,仅抚顺市最困难的莫地沟,他半年内就去了3趟,深入到棚户区居民家中了解情况.看到棚区居民生活、居住状况,他深感痛心,难掩内心焦虑:“就是砸锅卖铁,也要让老百姓搬出棚户区!”

自此,辽宁省有史以来最大规模的棚户区改造工程拉开了历史的帷幕.

从2004年初动员至2008年底,辽宁全省1万平方米以上的集中连片棚户区的改造已基本完成,共拆除棚户房1511.4万平方米,建成回迁楼2391.5万平方米,使42万多户、140多万居民迁入新居.在此期间,、吴邦国、温家宝、李长春等党和国家领导人先后到棚户区和棚改新区视察,对辽宁棚改工作给予了高度评价.在棚改过程中,形成了“求实为民、创新高效、拼搏奉献”的“棚改精神”.

有专家指出,在如此短暂的时间内,如此大资金、大规模,涉及众多人口的辽宁棚改工程,不仅在辽宁史无前例,就是在中国城市化史上乃至人类现代化进程中,也堪称经典.

棚户区改造、棚改社区建设是一项复杂的系统工程.从动员、规划、拆迁、建设到回迁入住,辽宁省付出了巨大艰辛,完成了棚改关键的一步,为棚户区居民“住得进”奠定了根本.但是,“住得进”之后,“住得稳”、“住得好”还面临诸多难题和挑战,还有很长的路要走.

辽宁如何使具有特定思维方式和落后生活方式的棚户区居民,转变为现代高素质的城市居民在整齐有序的楼房建起来后,如何进一步建设现代的社区和社区组织对此,辽宁采取了哪些具体措施,有什么创新和突破棚改居民是否实现了住得稳、住得好辽宁的经验对其他地区有何借鉴意义,还存在哪些困难和挑战,等等.带着这些问题,人民论坛杂志社联合国家民政部、国家行政学院、清华大学和编译局等单位的有关专家,组成联合专题调研组,于5月下旬赴辽宁省抚顺、营口等地,走进棚改新区和居民家中,对棚改工程完成后的棚改新区社区建设工作进行了深入的调研采访.

棚改新区:“一切从零开始”,社区建设面临的挑战

挑战之一:生活成本大幅提高,使得居民经济负担加重.搬人新楼后,煤气、水、电、暖、物业管理等费用接踵而至.据统计,回迁居民每月将增加开支约170元.一百多元,这个数字并不算大,但是对贫困人口居多、经济承受力较弱的棚改居民来说,却是一笔不小的负担.

挑战之二:下岗失业人员多,生活缺乏稳定保障.棚户区居民多是老矿区、老工业企业的工人.他们受教育程度低、劳动技能单一、年龄偏大,在下岗后无法找新工作.据抚顺市的调查,棚户区居民平均每10户家庭中只有1.34人在岗,低保户占到棚户区居民的70%.

挑战之三:孤寡残病人员多,社区管理服务设施亟待完善.据抚顺市统计,棚户区各类残疾人约有2525人,有病无钱就医的约有5530人,分别占棚户区居民的3.6%和8%.莫地社区确诊的精神病患者有70多位,占社区居民人口的2%.他们或无人照顾,或缺乏治疗费用,是非常需要人文关怀和的弱势群体.而棚改新区初建之时,体制机制尚不健全,工作任务繁重,配套设施不齐全,服务功能有待完善.

挑战之四:居民文化水平低,生活陋习顽固,社区人文环境较差.棚户区居民曾长期远离现代城市文明、远离主流社会,很多居民心理自卑,不思进取.由于文化水平低、法律意识薄弱,打架斗殴甚至偷窃抢劫事件时有发生.居民生活习惯较差,不注意环境卫生,缺乏公共意识.搬入新楼后,这些陋习一时难以改正,给社区管理工作带来很大困难.

为了解决这些问题,营造适宜的棚改新区居住环境,让居民住得稳、住得好,辽宁省有关部门,尤其是民政部门,开拓创新,推出了一系列措施.

建设棚改新区,探索让棚改居民住得稳、住得好的有效途径

实施棚户区改造的根本出发点和落脚点,就是要建设符合新型社区标准的棚改新区,提高广大棚户区居民的生活质量,努力为他们创造一个管理有序、服务完善、安居乐业、文明祥和的生活环境.

搞好棚改新区的社区建设,不仅直接关系到棚户区居民的切身利益,符合棚户区改造成果的客观要求,而且是提高城市管理水平和改造提升城市面貌,推进城市一体化发展的有效途径.


措施一:千方百计降低迁住居民生活成本.针对棚改新区贫困人口多的问题,辽宁省开展了大规模的贫困居民救助活动.辽宁省委、省政府领导带头捐款,筹集了几千万元,由省总工会负责补助困难家庭.在抚顺市东洲区,对无力购买生活物资的家庭,街道和社区不仅为其购买床、饭桌、电视等生活用品,甚至将米、面、油都送到家中,使其回迁后即可正常生活.营口等地的一些棚改新区还设立了“爱心基金”、“扶贫超市”,建立了医疗救助制度和社会化养老服务体系,对低保户则做到应保尽保,最大限度地减少居民经济上的负担.

措施二:想方设法促进迁住居民就业.救助只能解燃眉之急,要从根本上提高居民生活质量,必须让迁住居民有工作、有收入.辽宁省通过开展“就业促安居”工程,在各社区进行了回迁下岗失业人员专项调查,建立了就业基本情况数据库,广开就业渠道,进行就业培训.如利用棚户区改造腾迁的土地建设就业基地,提供就业岗位;开发棚改新区的物业管理、养老病残看护、小学生接送等公益性岗位;开展“无围墙工厂”、“民营企业与回迁居民连心桥”等活动,为就业再就业创造条件.据了解,现在抚顺和营口两市,棚改居民中每户至少有一个人就业,基本消灭了“零就业家庭”.

措施三:加强社区基础设施建设.社区基础设施建设是社区一切工作开展的平台和基础.辽宁省意识到,传统 的旧城改造模式不适合棚改新区的社区建设,因此,在建设社区基础设施时要求每个社区的办公用房都要和居民小区同时设计、同时建设施工、同时检查验收、同时交付使用,并且必须做到统一面积标准(社区公共用房达到400平方米以上)、统一形象标志、统一组织标牌、统一服务功能、统一配套设施、统一配备室外活动场地等.

措施四:把“改造人”放在棚改新区社区建设的首位.如果棚户区改造仅仅是改造了旧房子,人的生活习惯和行为方式没有发生改变,那么改造效果将大打折扣,棚改新区可能依然是现代城市文明中落后的部分、不和谐的音调.为改变棚改居民原有的陋习,棚改新区广泛开展“告别陋习、走向文明”主题教育活动,“文明人、文明楼”的评选活动,并组建了秧歌队、体操队、太极拳队、歌舞团、合唱团等,吸引居民参与社区丰富多彩的文化娱乐活动.通过各种方式教育引导居民由注重个人利益转变为关注大家共同的家园,增强了居民对新社区的认同感和归属感.

措施五:大力开展自治活动,让棚改居民自主管理社区事务.政府的作用不是包办社区的一切事务,更不是社区建设的唯一主体.良好的社区治理离不开广大社区居民的积极参与,而居民参与不足是我国社区建设中的一大通病.为此,辽宁省在棚改新区社区建设中通过成立居民组织体系,建立健全了社区居民会议、居民代表会议制度,成立了议事会、治安联防队、文体活动队、公民道德评议协会等一系列群众自治性组织,搭建了居民参与管理的平台,调动了居民参与管理的积极性和主动性.一些社区通过设立中小学生“娃娃楼长”带动家长对社区事务的关注和参与,通过举办“社区论坛”、设立“民情亲情日记”等方式为居民参与提供渠道,吸引更多的居民参与到社区治理中来.

措施六:以党建作为社区组织和建设的核心,发挥党员的辐射带动作用.为群众服务是党的天职.因此,党恰好可以借助社区这个平台,通过非权力面、非行政面做好群众工作,提供群众需要的服务.辽宁省坚持党建工作与棚改社区建设同步规划、同步实施、同步建立,建立了社区党组织、社区居委会、社区居民代表大会等组织机构.同时,形成了“有形化、网格化、数字化、全覆盖”的党建格局,通过“社区建党员服务中心――小区建党支部、党小组――楼栋设党员中心户”的“网格化”组织,确保党建工作横向到边、纵向到底,服务网络全覆盖,使建党和党建工作向居民小区、楼宇和流动人口延伸.

措施七:大力倡导并推行社区志愿服务.在社区服务中,市场提供的服务是有偿的,政府提供的服务是有限的,但辽宁省在棚改新区中普遍开展的志愿服务活动却是个例外.营口市红运社区的雷锋号志愿服务队就是一个典型.红运社区围绕楼栋党员中心户建立了600多人的志愿服务队,其中有30多名具有专业技术的志愿者.他们分成电器、木瓦、水暖、机械、车辆、电脑等六个维修分队,为居民提供免费维修.为弥补维修费用,他们不仅带头捐款,还广泛联系水泥厂、电力公司等企业,争取他们的捐款或原材料赞助.

概念解读

什么是棚户区

按照有关文件的规定,棚户区主要是指那些以不符合建筑标准的材料为房屋结构,建筑面积达数万平方米,设施配套不全、非成套的平房区;建成使用时间久,房屋密度大,人均居住面积不足10平方米,按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋;消防安全隐患突出,基础设施条件差,行路难、吃水难、入厕难,没有配套的公共排水、供热、供气等设施的区域.

辽宁棚改社区建设创新因素的理论价值和实践意义

棚户区是一个特殊的历史产物.棚户区的特殊性决定了棚改新区同样具有很强的特殊性、典型性和代表性,进而决定了棚改新区社区建设是一项极富开拓性、创新性、挑战性的工作.在中国日益重要的社区建设中,其理论价值和实践意义也就更加凸显.

一、辽宁对棚户区的改造,是对“以人为本”为核心的科学发展观的忠实实践.在以人为本、科学发展的今天,让人民住有所居、安居乐业,已成为各级党委和政府神圣的使命和义不容辞的责任.棚户区居民是城市化进程中一个比较特殊的困难群体,尤其需要党和政府的支持.棚改,归根到底是为了解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题.辽宁统一规划、多渠道筹措资金,通过政府主导下的市场化运作模式完成了棚户区改造,并实行建管并重,加强配套设施建设和社区管理,营造适宜的居住环境,让公共财政的阳光普照棚改新区.辽宁坚持从人民最关心的地方人手,同时进行“两个改造”,即在改造环境的同时,实现对人的素质的提升和生活方式的根本改变,将棚户区居民改造为现代城市的现代文明人.“民苦我忧,民贫我愧.”辽宁省民政厅用一个个务实行动践行着科学发展观,让千千万万个家庭以居为安,立足现实,惠及久远.

二、将改善民生贯穿始终,体现了政绩观和政府职能的重大转变.“古今兴盛皆在于实,天下大事必作于细.”辽宁“棚改精神”的精髓,恰恰体现在不搞修大马路、盖大广场等有华无实的表面文章,而是大刀阔斧地进行棚户区改造,将棚改作为重视民生、保障民生、改善民生的重要内容,使各项工作经得起实践、群众和历史的检验,充分体现了政府职能和政绩观的转变.“服务型政府”的建设不是一种口号或概念,不是一种姿态或愿景,而是体现在棚改新区的硬件设施、软件建设以及公共服务等方面的具体实践.辽宁省民政厅认为,在改造中,政府要发挥主导作用,改造完成后,则需要充分发挥社区群众自治组织和志愿者的积极作用,将市场引导、政府服务与居民自治结合起来.事实证明,这对加强基层政权建设,密切党群、干群关系,增强党和政府的执政能力具有重要推进作用,为服务型政府建设探索出一条新路.

三、以基础设施建设为重点的社区平台建设,对其他地区具有重要示范意义.随着社会转型、经济转轨步伐的不断加快,社区逐步成为人们社会生活的重要场所、各种利益的交汇点和各种矛盾的聚焦点,良好的社区建设能够起到凝聚人心、集聚力量的作用.但是,无论在城市、乡镇、还是农村,社区建设都存在一个问题,那就是缺乏支点和平台.在这方面,辽宁起到了带头作用.通过把一站四室、文化广场等统一起来,并以此为核心打造社区平台,明确各类组织的职责,建立健全各项规章制度,规范社区办事程序等,不仅凝聚了人心,而且起到了党在城市执政的支撑点作用.在社区建设日益重要的今天,辽宁的经验对其他地区颇具借鉴意义.

四、在社会转型、社区转型以及人的转型的同时,基层党组织也实现了重大转型.棚改社区建设中,没有因搬迁而使党员消失,没有使党员的作用弱化,相反,通过开展“寻找失踪的党员”、设立楼栋党员中心户等活动,还使党员的模范带头作用进一步加强,真正做到了“党建工作做到家和在家做党建”.辽宁的探索,实现了党通过基层党组织体系以及党员的辐射作用,触到了政府行政权力不能到达的“社会末梢”,做到了对社区事务的全覆盖、无缝隙和零距离,并最终实现了群众自治组织与党的工作组织的高度融合.基层党组织的战斗堡垒作用、模范带头作用、在人民群众中的公信力和号召力进一步增强,对维护基层稳定发挥了重要作用,对基层党组织建设具有重大的现实意义.

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