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铁路一直以来都是我国国民经济的基础产业,它的发展直接影响到国民经济和社会的发展.作为一个庞大复杂的联合体,它内在特定的运作规律决定了铁路改革是一个复杂的系统工程.
2005年,国家出台了[2005]123号文件《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,鼓励非公有资本以投资参股、项目融资等方式,参与铁路干线、支线、地方铁路等设施的建设和改造.这为包括民营资本在内的民间资本进入铁路业提供了契机.但是,目前我国的社会资本,还不敢在利益无法得到保证的前提下向铁路大规模投资.
日本是当今世界的“铁路王国”.然而在四十年前,日本“国铁”也曾陷入了滚雪球般的赤字之中,终于在1897年进行大规模的改组,逐步引入民营资本,最终使濒于“夕阳产业”的铁路事业重新焕发出活力,在转变政府职能、改善企业经营体制和经营格局、增加运输量与效益等诸多方面取得了显著的成效.
目前民营资本参与投资我国铁路建设并获得良好收益,还将有一段艰难的路,过对日本改革经验的观察,将为中国铁路改革寻求一条快车道.
记者：罗定铁路100%股权转让,成为民营资本进入铁路建设行业的“试金石”,民营资本从此能否顺利地进入到我国铁路建设大军?
刘迪瑞：近年来铁路投资的盘子大约为六百亿元,其中铁路建设基金占到1/2,除去一些中小项目后,用于新建的资金还有两百多亿元,占总资金的百分之四十左右.自2006年国家取消铁路建设基金后,如何弥补铁路建设资金的缺口,成为了一道大难题.随着我国改革开放的不断深化和民营经济的发展壮大,为民营资本的介入提供了可能.
但是,民营资本进入到铁路建设仍存在着太多的障碍,如铁路建设投资的规模效应与民营资本的非规模性无法衔接,由于铁路实行的政府审批价格机制,民营资本企业缺乏必要的经营权利和职能,难以通过价格获得正常的回报,铁路建设与经营的公益性领域政策不到位,国家目前还没有出台对铁路公益建设和经营领域明确的政策,使民营资本望而却步,铁路运输企业还没有转型成为规范的市场主体,这样民营企业进入后将丧失对自己财产行使完整的法人权利等.
记者：日本铁路改革的基本构架是如何运作的?
刘迪瑞：日本国铁改革采取的是“自上而下”的重组方法,对拥有和控制的铁路资产进行重组.铁路组织机构的设计首先在高层次的政府决策机构中得到认可,再以立法或其他正式协议的形式向上呈送设计建议书.随后,通过反复谈判、设计和测试,使建议成为明确和可行的最终方案.其过程包括三个阶段：政治协商阶段、计划阶段、投入实施阶段.这几个阶段是有逻辑顺序但每个阶段的独立工作又有重叠.
日本在地理位置上具有发展铁路运输的独特优势：狭长的国土上都市呈连锁状分布,都市人口高度集中,大量旅客要求高速移动,且具有定时性.日本政府在行政改革过程中特别注意吸收民间各界经验丰富、学识渊博和有一定声望的人组成专家智囊团,作为行政咨询机构,共同研讨行政状况,拟定改革方案.战后日本建立了数百个审议会和非常具有权威性的临时行政调查会等机构.
记者：我国国土面积、乘客数量都远远超过日本,而相应的铁路基本设施却落后于日本,日本的经验在中国是否有可行性?
刘迪瑞：成功的经验从管理层面来说是可以行得通的.但是其中牵涉到很多细节化的问题.
日本的“国铁”改革选择的是“区域分割”的模式,即在对地理特征、客货流通情况等因素进行综合权衡的基础上,将原有路网划分为7个地区性子系统：6个客运系统和1个货运系统.这种区域分割的模式划小了经营和核算单位,增强了铁路企业对多变运输市场的适应能力和应变能力,密切了铁路与地方行政部门和企业的关系.更为重要的是,这种形式最大限度地引进了竞争机制,打破了日本“国铁”原有的机构臃肿、人浮于事、办事效率低的“大锅饭”意识,在提高经营效率的同时,树立顾客意识、服务意识,使国民改变了对“国铁”的原有看法,使铁路这一永恒事业得到了新生.
记者：日本七家铁路公司中,JR东日本、JR西日本、JR东海已经实现了民营资本改革,但其他四家并没有完成,原因何在?
刘迪瑞：这与地理位置是有关系的,这三家公司都处于人口集中、经济发达的商业地区,因此民营资本改革的比较彻底,这种现象在中国也有较明显的表现.
处于经济发达和较发达地区,运输市场发育较为完善,且几种运输方式的竞争已经较为充分区域的铁路则已经具备了商业的性质.这样铁路可以通过市场化经营获得正常的收益和回报,其建设和经营可以由市场规律来调节,因而这样铁路易于采用市场化和商业化方式来建设和经营.
我国西部地区偏远,属于铁路建设和经营的公益性领域,但是广东沿海等地经济发展较快,市场竞争激烈,民营资本改革较易进行.比如,2006年8月,广东罗定铁路总公司100%产权转让一事落定.
记者：民营资本的介入,能否整体提升铁路运营质量、乘客满意度、正点到达率,以及缓解黄金周出现的运力紧张的情况?
刘迪瑞：民营资本加入后,便会形成一种健康的市场竞争体制,这样大家只能够依靠增服务、增质量、增品质来提高自身的竞争力.也会督促铁路企业去改善目前存在的铁路运营质量、乘客满意度、正点到达率,黄金周运力紧张等多方面问题.
记者：我们如何借鉴与利用日本的成功经验?
刘迪瑞：中国铁路要改革,重中之重还是要彻底实现政企分开.政企分开后,就可以按照不同资源,实行差别化的运营模式和机制.对于适合市场化的资源,如各种运输服务和代理服务,要进行市场化和企业化经营制度设计,实现全面竞争,推进服务质量和效率的提升,对非市场化或不宜切割的资源,如路网设施、编组站、大型枢纽站等,要进行运作模式的转变,实现企业化投资、建设和经营管理,并在此基础上建立良好的经营和监管机制,促进其提高发展能力,使投资者获得预期回报.
链接
铁改8招
坚强的政治后盾
日本在进行国铁改革时,内部曾有一股很大的抵制力量.当时主持政局的中曾根首相采取了断然措施,将自己高中时代的校友仁彬严(国铁总裁)果断撤掉,之后国铁内部便对改革采取了合作态度.
周密计划
日本曾花了6年时光对国铁的改革进行全方位的分析和可行性论证,找到了问题所在,明确了改革思路.之后,又经过6年多的时间,才把第一批JR股票推上市.
引入竞争机制
一、在铁路行业内部,在各JR之间营造了竞争气氛；二、促进铁路与其他运输方式的竞争,这一点通过扩大 JR自主权,减少JR负担来实现.
合适的时机
日本在国铁改革时选了合适的时机.20世纪 80年代中后期,日本的经济发展态势很好,日本政府选择这个时候进行改革,给剩余人员的安排减轻了很大压力.
分阶段实施
目前中国的经济实力远不如日本,故在改革时宜缓不宜急,以免产生大的社会震荡.
独立的调查机构
日本国铁在改革之前,曾设立“临时行政调查会”和“国铁再建监理委员会”这两个机构来探讨日本国铁改革的可行性和必要性.这两个机构里的专家都是与国铁无关的,这才保证了调查工作的有效性.
从国情出发
日本在进行改革前对欧美铁路作了大量调查研究工作,但是,国铁改革没有采用欧洲国家(如瑞典)所广泛采用的路上路下分离的做法,而采取了区域分割经营的做法.这是在充分考虑了日本国情之后所采取的合理办法.
成本公开
1997年,日本政府对铁路运价有了进一步的规定,其中最重要的一点就是要用基础数据去计算成本,再据此制订运价.