城市更新过程中社会排斥现象的法律救济

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摘 要 我国城市规模逐渐膨胀的过程衍生出“城中村”这一特有现象.在政府、开发商、居民之间进行利益博弈时,处于弱势地位的居民成了城市更新下社会排斥现象的牺牲品.本文通过分析房屋拆迁所形成的弱势群体的境遇,旨在对现有政策提出合理化建议.

关 键 词 城中村 弱势群体 社会排斥 法律救济

基金项目：本文系河南师范大学,国家大学生创新性实验计划校级重点资助项目,《城市房屋拆迁中若干法律问题研究》（2009022）阶段性成果.

作者简介：于楠楠,河南师范大学法学院2008级法学专业,研究方向:知识产权法学；朱茂磊,河南师范大学法学院2008级法学专业,研究方向:房地产法学.

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)07-184-02

一、城市更新及社会排斥的法学语境分析

城市更新(Urban Regeneration),简而言之即改造房屋、基础公共设施,也称旧城改造,其目的是将城市中不适应现代化生活的地区进行有计划的改建.P随着我国产业结构的调整、人口流动速度的加快,大量人口涌入城市,使得城市更新成为各级城市政府亟待解决的问题.

城市更新牵涉到的绝不仅是简单的城市建设、开发商谋利等表面问题,它还涉及历史与现代的冲突、人文与社会的碰撞,权利与权力的较量等深层次内涵.具体到法学语境下,它涉及到公权与私权的激烈交锋,衍生出许多法律关系,诸如行政法律关系,即行政主管部门向拆迁人颁发拆迁许可证的法律关系；民事法律关系,即拆迁人与被拆迁人之间的平等的法律关系.Q我国的《物权法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》以及其他法律、法规对城市更新改造的问题有所涉及,特别是《国有土地上房屋征收与补偿条例》对这一问题进行了系统的规定.

社会排斥（Social Exclusion）,是指当人们或地区遭受相互联系的诸如失业、技能缺乏、低收入、住房条件恶劣、高犯罪率、健康状况不佳和家庭破裂等诸多问题时所发生的现象.R社会排斥现象通常表现为主流人群对处于社会边缘的弱势群体的主动排斥,也会表现为处于社会边缘的弱势群体对主流人群和主流社会的被动和消极排斥.社会排斥现象的发生多与社会制度的不完善,社会弱势群体权利救济渠道单一化等因素有关.

法学语境中的“社会排斥”现象是指处于主流地位的社会群体在意识形态和法律规制等层面对边缘化的贫弱群体的有意排斥.学界普遍认为对社会弱势群体的社会排斥更多的来源于物质方面,实际上,当这些处于社会边缘的群体受到各种各样的剥削和歧视时,制度上的排斥和权利的不平等也就随之而来.

笔者认为,在当前我国国民经济持续健康发展的基础上,政府掌控的社会资源从量上看非常可观,只要政府能够坚持以人为本、加大民生投入、完善社会分配体制,由物质上的排斥引发的社会反应是可控的.从现实看,由制度上的排斥和权利的不平等所引起的社会反应短期内不易很好的解决,当前我国社会领域中的很多矛盾都与制度的排斥和权利的不平等相关.解决社会排斥问题的治本之道,往往不在于释放没有保障的金钱,而是来自法律规制的社会权利的平等和社会保障权利的公正.

二、“城中村”改造所形成的弱势群体“社会排斥”现象

一般而言“城中村”现象的出现是城市化进程不彻底的表现,不过从世界范围内城市化运动来看,城中村也往往凝聚和沉淀着一定群体的社会风俗、价值追求和文化基因.从这个意义上讲,城中村就不再仅仅是一个地理意义上的村落或人口聚集地,一定程度上也是社会文明和文化的的集合体.城中村在我国很多城市中广泛存在,聚集着大量收入低下的市民和外来人口,作为非市民（主要指外来人口）向市民身份转化的过渡地带,它在我国城市化进程中也发挥着一定的作用.但随着我国城市化进程的不断加快,城中村改造在一定程度上不可避免,特别是在当前公务员考核体制下,城中村改造往往成为很多地方官员彰显政绩、丰富和完善个人执政履历的平台.在这种情况下,原本作为推进城市化进程、改善城中村内人口居住环境、增进公民福祉和缩小贫富差距的城中村改造往往成为社会矛盾的聚集地和群体事件的高发地带.城中村改造中发生的很多问题源于我们没有很好地去认识更没有很好地去解决在此过程中发生的一系列社会排斥现象.在我国的“大政府”模式下,这些聚集在城中村中的没有技术、文化、特殊资源优势的市民或过渡市民（主要指外来人口）的利益随时都可能被忽视和损害.

总体看,城中村改造所形成的弱势群体“社会排斥”现象主要集中和表现在以下方面：

(一)劳动力市场排斥

劳动力市场排斥是社会排斥的主要表现.由于受教育程度普遍较低,再加上缺乏相应的职业技能培训,这些“过渡市民”或“准市民”根本无法胜任现代工业企业的要求,也就无法获得体现自身价值的工作.同时,也有一部分拆迁户形成了福利依赖型的自我排斥,依靠低保和迁款补偿生活.由于信息的不对称,这些“过渡市民”也缺乏自主创业的金融支持和机制体制,在“过渡市民”中进行自主创业的比率也比较低.

(二)社会基本公共服务的排斥

社会基本服务是指满足人类生存需求所必须的部分,包括教育、医疗、养老保障等.特别是随着我国经济社会的持续发展和政府职能的不断转变,公民对基本公共服务的需求越来越大.从行政法的角度看,政府作为社会基本公共服务的供给主体,实际上也是政府行使行政职权的活动和表现,也就是学界通常认为的“给付行政”.然而受地区经济发展水平差异、政府职能的定位差异、政策规制差异都会对社会基本公共服务的供应量和质量的影响,“城中村”改建后普遍存在社会基本服务落后的现象.

(三)人际环境的排斥

“城中村改造”将居民基于原居住地的社会关系网络打乱,导致动迁居民和原有社会关系的维持情况发生了明显的变化,同时与新居住区的居民缺乏有效的交流和融入,甚至产生了人际危机等问题.此外,他们对自我“市民”身份也缺乏应有的认知.

三、社会排斥现象的法律救济

正义不仅要实现而且要以看得见的方式实现,从这个意义上讲无救济则无权利.从纷繁复杂的社会现象来看,权利遭受侵犯时常发生,虽然令人厌恶但并不可拍,关键在于我们是否构建起了比较完善的权利救济渠道.立法上对社会主体权利的科学设置固然重要,但权利救济制度的完善也同样重要,在一定程度上它衡量着社会法治化的水平.

宪法第33条第3款明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”.那些处于社会弱势群体地位的主体不应成为社会发展进步的牺牲品,他们的生存环境也应该得到应有的保护.在普遍强调公民权利的今天,我们任何对于未来美好的憧憬都不能作为公民私权限制、推进城市化的借口和工具.拆迁户弱势群体地位的形成在于其权利享有、实现、救济上的弱势,具体表现为立法上权利分配不均衡,制度运行中权利易受侵犯性,在权利救济上的难以实现.S笔者认为,具体到“城中村”改造过程中出现的问题,可以从以下方面完善对处于社会弱势的拆迁户和被拆迁者个人的权利救济制度.

1．加强对于拆迁户基本人权的法律体系构建,立宪强化保护弱势群体,为拆迁户营造一个公平、公正的体制环境.从世界法制发展的历程看,人权首先应该是一个宪法的概念,因为人权作为人之所以为人的权利标志,应该有国家的根本大法即宪法来做出规定,明确其权利范围和救济途径,换句话说尊重和保障人权也是一部现代宪法的题中之义.作为国家的根本大法,宪法同样需要加强对因拆迁而产生的弱势群体的基本人权的确认和保护.“国家尊重和保障人权”条款的入宪更强化了我们对人权的尊重和保护倾向,是社会的进步的表现.为了更好的发挥宪法根本大法的作用,推动我国宪政发展,笔者建议及时启动违宪审查制度建构机制,增强宪法的司法化作用,从而更好的维护拆迁户的基本权益.

2．对城市更新进行科学、完善和系统的立法,这里所说的立法是广义上的立法,既包括法律规范的确立,也包括法律规范的修改和废除.要严格规制城市更新主导决策机制、城市更新计划的制定和审核、更新的费用来源、公民权益受损时的救济途径等问题.另外,更要强化对城市更新过程中各个环节的监督和检查,建立健全行政问责制度,严格贯彻和落实行政首长负责制度.在部分“城中村”拆迁过程中,正是由于缺乏系统有效的监督,才导致了一些恶性事件的发生,因此对城市更新进行科学立法和严格监督和检查不但必要而且急迫.

3．建立和健全城中村改造中拆迁户和被拆迁者个人长效发展的法律政策机制,注重其个人发展的能力培养,保障其公平参与社会生活的机会.具体而言就是要在就业、教育等方面进行制度关注：

（1）推进被拆迁者个人在劳动力市场的融合程度.拆迁户基于自身“新市民”身份受到了来自社会的无形压力,在就业领域方面表现得尤为明显.在促进拆迁户就业方面,政府要积极拓宽就业渠道,提供详实的就业信息,加强职业技能培训平台建设,对其进行有针对性、实用化的技能培训.

（2）切实保障拆迁户及其子女有公平受教育的机会.受教育权作为公民基本的经济社会权利必须得到切实的维护和保障.同时教育也是公民提升自我素质改变个人命运的重要途径,既承载着社会个体的梦想也蕴含着国家不断进步和昌盛的希望.城中村拆迁户子女教育的缺失很可能导致代际恶性循环,是社会不公的重要表现.T实践中,许多拆迁户的子女要么面临无学可上的困境,要么接受不到高质量高水平的教育,无法享受到优质的教育资源.政府也有义务为每个公民提供相对均衡的教育资源,所以政府应该多管齐下,从户籍制度、师资配备资金与政策的支持等方面切实保障拆迁户及其子女受教育的权利.

4．通过制度安排,有效解决“城中村”改造过程中弱势群体的社会保障救济问题.社会保障法是进行社会资源再分配的方式之一,也是保障“城中村”拆迁户基本权益的重要法律制度.“城中村”拆迁户承受着与其他城市居民一样的社会风险,有必要对他们进行社会保障救济.所以我们应该继续坚持和完善基本养老保险制度、最低生活保障制度、基本医疗保障制度,真正解决拆迁户及被拆迁者个人的后顾之忧.

5．严格依法办事程序,坚决依法打击城中村改造过程中的不法行为.从实践中看,城中村改迁户的合法权益常被置于不稳定状态.为保护其合法权益不受侵犯,需要公共权力的行使者严格依法行政.U首先,严格遵循公权法定原则,对没有明文规定的社会事务,不得行使管理权.其次,坚持权责一致原则.行政机关的职权是公权力,必须严格履行职责.

城市化进程是我国走向繁荣富强的必由之路,对于城中村改造中的弱势全体来说,城市更新直接影响到其未来生活以及子孙后代的重大利益.地理上已经走进城市的村庄,不应该遭到社会排斥,拆迁户的合法权益得到保护也是题中应有之意.

注释：

P刘玉龙．城市更新中的土地置换．北京规划建设．2006(2)．

Q陈燕．论城市房屋拆迁中公权与私权的冲突和协调．江南大学．2008．

R景晓芬．中国乡村社区成员的社会排斥问题研究．西北师范大学．2005．

S周青．社会弱势群体权利法律保护体系构建．北京政法职业学院学报．2008(3)．

T侯俊富．我国弱势群体的法律保护及对策．法制与经济．2008(7)．

U张春晖．保护农村弱势群体及法律对策的思考．中国教育技术装备．2009(15)．

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