法律援助标准的界定与优化

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[摘 要] 法律援助主要属于国家责任性质的支持制度,其受制于政治经济文化和法治资源等一系列的条件限制,难以完全满足社会中法律援助案件的需要,因而合理地限定法律援助的范围和对象并采取理性而科学的制度性设计将最需要进行援助的案件纳入到援助的范围内,将法律援助总需求控制在一个适当的范围之内,使正义、法治和人权与国家的财政经济条件同步获得最大效益.

[关 键 词 ] 法律援助 对象 范围 条件 案情

法律援助是由国家提供经济和专业支持对社会中特定群体或个人以及特定案件进行法律诉讼提供帮助的一种法定活动.现在国家中,法律援助主要被认定为国家责任,一般而言是通过立法的方式将法律援助的主要条件和范围、援助的方式、内容、责任和保障等加以法定化.鉴于法律援助的范围的有限性,在法律援助法律中通常都对援助的范围和对象作出明确的规定,而此种规定往往是基于多角度和多方面的考虑而设定.

我国《法律援助条例》对法律援助对象和范围的规定,是在原先《刑事诉讼法》和《律师法》有关规定的基础上,结合当时我国各地已经开展法律援助的具体情况,作了一个总结性的规定,并没有创造性的扩大,虽然各地政府根据形势发展需要,对此又作了进一步的补充规定.但随着法治建设的水平的提升和公民权利意识的增强,改变我国目前法律援助立法中存在的案件类型限制过多,法律援助范围过小的缺陷,重新界定并优化我国法律援助的条件,不断提升我国的法律援助层次和水平是法治建设的当务之急.

一、法律援助条件的界定原则

如前所述,法律援助最终服务于法治、正义和人权等核心价值,然而最为需要的恰恰是财政经济的支撑能力,因为正义等价值的实现通道是需要成本,如果在最合理的成本基础上建立起能最大程度实现上述价值的制度体系需要若干原则的指导和协调.

1.需求与能力原则

首先是使本国法律援助的覆盖面保持在一个可接受的合理范围内,一方面是它要与国家财政的支付能力和所能提供的资源相匹配,不至于耗费巨大的社会资源而使国家财政不堪重负,另一方面是为了保障贫弱公民能够享受到最基本的法律援助权利,政府应该根据保障司法人权最低限度要求,设定相应的最低法律援助资格条件,并随经济发展和社会法律援助资源的扩大,逐步放宽法律援助条件.其次是考虑到公民不同法律利益保护的优先顺序,主要侧重于保护人的生命权、自由权和基本民事权利.

2.价值排序和利益衡量原则

世界各国通常就民事法律援助在对申请者的资格审查上较之刑事法律援助严格,申请者必须通过资力调查和案情调查,如果符合条件,方可获得法律援助.根据我国法律法规规定,法律援助受援面主要有:一、经济困难的公民,特别是那些残疾人、妇女、未成年人、老年人等社会弱势人群,二、刑事诉讼法以及条例规定的特殊案件的当事人.在法律援助资源紧张的条件下,平衡总供给和总需求矛盾的关键在于,能否运用好法律援助条件的杠杆作用,将法律援助总需求控制在一个适当的范围之内,使一定时期、一定区域内的法律援助可用资源与法律援助受援面合理配置,以保证法律援助活动及时、不间断、规范化、有一定规模和保证质量地正常进行.

3.国际条约责任原则

我国于1998年10月签署的联合国《公民权利和政治权利国际公约》.该公约规定中针对刑事法律援助方面而言,刑事法律援助作为最低限度的也是最重要的法律援助,在现代法律援助制度中处于最基础的地位.这部《公约》为缔约国履行自己所承诺的法律援助义务,提供了一个最低限度的、共同接受的国际标准.有两个基本相的条件:第一个是经济条件,也是最通常的条件,即申请人的收入是否低到需要法律援助的程度.申请人确无经济能力支付法律服务费用.第二个条件,是案情条件,也可称为“合法性”条件.对案情条件的定义各国相关规定的解释有所不同.从对各国法律援助案情条件的比较看,民事法律援助条件的标准是有弹性的,采取“以需要为基础”的经济条件审查方法.主要考虑案件的合法性、诉讼的合理性、胜诉的可能性以及判决执行的可能性等因素.刑事法律援助案情条件通常严格适用法律规定的标准,放在优先考虑的位置,被告人一般可以得到资助.

二、我国法律援助标准的法学分析

《法律援助条例》规定,经济困难的公民可以依照条例的规定,获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务.法律援助的一般性条件是指一般性对象,是指须经审查当事人的经济状况,只有在经济上达不到国家规定的经济困难标准的公民才能获得法律援助,我国《律师法》和《老年人权益保障法》只是将经济困难的条件规定为“无力支付律师费用”,《条例》虽然在立法上提出了“经济困难标准”的概念,但没有对其进行定义,只是将它授权于省级地方政府作出具体规定.

法律援助特殊条件法律援助受援人的特殊条件,是指法律、法规包括司法解释明文赋予某些特殊案件的当事人,无需经过法律援助机构对法律援助一般条件的审查即当然地获得法律援助.目前,这类法律援助特殊条件的规定,主要集中在《刑事诉讼法》第34条和《条例》第12条的规定中:1、公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人,人民法院为被告人指定辩护时,法律援助机构应当提供法律援助.2、被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的,或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的,人民法院为被告人指定辩护时,法律援助机构应当提供法律援助,无须对被告人进行经济状况的审查.

1.法律援助对象经济条件过于严苛

由于缺乏可操作的法律或政策依据,各地在法律援助实践中所掌握的经济困难标准过于简单、过低和不科学.几乎绝大多数地方,把法律援助经济困难标准定位于最低生活保障线或最低工资标准.尽管在我国要通过调查具体公民的经济真实状况是一件不易之事,制定法律援助经济困难标准,也必须充分考虑到标准的覆盖面与公民实际发生并获得法律援助案件之间的比例平衡问题,由于现行经济困难标准严重脱离了法律援助的实际要求,使得法律援助的门槛高企,再加之民事法律援助范围狭窄,导致符合条件的公民和案件很少,以致于有的地方一年就办十几件民事法律援助案件,连本来就不多的法律援助经费居然还用不完,另一方面大量需要法律援助的公民却无法获得法律援助,被排斥在这个体系之外.政府的财政投入少,是形成现行法律援助经济困难标准的直接原因.

2.法律援助对象涵盖面过窄

就法律援助的范围而言,《条例》的规定体现了优先保证刑事诉讼领域被告人的法律援助权利的精神.对刑事案件的优先照顾,在其他国家也是类似的情形,如美国,还有如《公民权利和政治权利国际公约》也只规定了刑事诉讼领域国家须为被告人提供法律援助的责任.相对而言,我国对民事法律援助和行政诉讼法律援助的范围就非常狭窄.尽管《条例》授权地方可以补充扩大民事和行政援助案件范围,但现实是许多地方政府依然按《条例》执行或扩大的范围依然十分有限,不愿扩大法律援助范围.因而国家层面的统一规定非常的不具现实性,但是将所有的问题全部交由地方自行解决则过于宽泛,应当由国家对于不同地区的情况类型化为不同的区域,达到相应区域条件的应执行相应的标准,既能推动法律援助标准的提高,又能照顾到不同地区的情况的差异性.

三、优化我国法律援助标准的思路

如何扩大法律援助对象和范围,实际上更多的则归结为社会意识问题和政府的责任问题.社会法治的进步和权利、责任意识的确立,是凸显“权利本位”,保证国家责任机制得以健全的根本前提.是否尽责任政府的理念确立科学的法律援助制度目标,直接关系到法律援助对象、范围等整个法律援助体系的制度设计,直接影响到法律援助目标的实现程度,直接体现出政府责任的大小和公民权利的保障力度.

1.经济困难标准的重构.

建立科学合理的法律援助经济困难标准,已是关涉我国法律援助事业发展的根本问题.结合我国的现实来看,就当事人的具体收入状况,扣除必要的生活费用和扶养费用来认定公民的可动用收入,无疑将是可行的,也更能体现人性化的要求.也有人针对那些不属于法律援助对象条件,却又自身难以完全支付法律援助费用的“夹心层”,提出尝试“分担费用”的办法,进一步扩大法律援助覆盖面.但在我国对公民收入状况难以调查核实的情况下,实行这个办法无疑不具有可行性.

2.扩大民事案件法律援助范围.

根据世界各国对民事法律援助范围的规定来看,大都不在案件类型上做过多的限制,主要是看申请人的经济状况和申请事项是否威胁到申请人或其家庭的自由、生计、安全、健康等.政府应该逐渐加大资金投入力度,进一步扩大公民援助范围,将关涉公民生存、自由、健康权利的案件尽量优先纳入法律援助范围,如征地、拆迁、土地承包经营权纠纷、交通、医疗、雇用等人身损害赔偿纠纷、家庭暴力、各种劳动纠纷等.

随着国际交往的日益频繁,我国政府签署的《公民权利与政治权利公约》中有关于建立和实施法律援助制度的承诺,对外国人实行国民待遇原则.在与一些国家签订的司法协助协定或条约中也对法律援助问题作有专门规定.当今世界出现法律国际化、趋同化的倾向,因此应从立法上将外国人纳入法律援助范围.我国香港地区法律援助的范围,不仅包括香港居民,也包括外地来港的非香港居民.

3.拓宽刑事、行政法律援助范围.

目前,根据中国刑事诉讼法等法律和有关规章,刑事被告只有在可能被判处死刑、盲、聋、哑的人或者是未成年人等少数情况下,才有“应当”获得法律援助的权利,而其他刑事被告只有“可以”申请法律援助的权利.相当一部分有可能被判处乃至无期徒刑的刑事被告人,在申请法律援助之后仍有可能不能获得律师辩护.在中国人大常委会批准《公民权利和政治权利公约》之前,有必要采取措施切实缩小这一现状与国际标准的差距.

就行政案件的扩大而言,相对争议较大,就维护公民“平等的司法保护”的法律援助宗旨来讲,应无对行政诉讼不宜援助的禁区,这其实是一个观念的问题,究其现实的状况而言,对于贫弱的公民给予行政案件法律援助,对促进法治政府建设和公民权利保障,在当代中国更具有突出的现实意义.除了《公民权利和政治权利公约》以外,联合国《儿童权利公约》也规定了被控有罪的有可能被判处的儿童有权利获得法律帮助.

4.建立援助案件的等级优先制

法律援助对象是一个集合概念,它由不同层面的潜在的受援人组合而成.由于世界各国的社会制度和经济发展程度不同,其赖以产生的法律援助制度也存在着差别.这种差别必然反映在法律援助条件设定上,呈现出明显的政治性和层次性.由于刑事司法的处理结果所涉及的主要是人身自由及生命权,由国家预算拨付援助经费,优先保证刑事法律援助的需要.而对民事法律援助,各国重视程度不同,采取了较为灵活的态度.

根据我国法律援助资源条件和社会基础条件,我国法律援助条件应该呈现层次性,在法律援助对象中确定“优先”受援人.确定“优先”的原则应按照以下顺序: 1、法律法规规定的应当获得法律援助的对象, 2、所申请援助的事项关系到公民的生存或生命安全权益的, 3、残疾人、妇女、儿童、老年人等社会弱势群体的权益保障事项.在法律援助资源的分配上,除了以上优先保障的考虑之外,还要针对具体案件具体分析,对一些群体性法律援助申请者,涉及人数众多、不及时解决有可能危及社会稳定的,一些社会影响较大的事项,也应纳入优先考虑的范畴.