我国民办高校立法的困境与出路

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摘 要 《民办教育促进法》颁布后,说明我国民办教育立法步入了快车道,民办高校进入依法管理、健康发展的新时期.然而,民办高校发展到今天,虽然取得了巨大的成功,但我们从《民办教育促进法》实施现实中不难看到,仍有很多亟待解决的问题困扰着民办高校的发展.本文从民办高校法律地位、合法权益等方面研究我国民办高校立法困境；从出台《民办高校法》,完善民办教育法律、法规体系,促进民办高校的健康发展等方面对我国民办高校立法出路提出自己观点.

关 键 词 民办高校 立法 困境与出路

作者简介：董卫国、刘婷婷,银川能源学院.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-062-02

民办高校在快速发展的同时,无论在规模上和质量上都取得了巨大的成就,但由于民办高校在发展过程中,缺乏强有力的法律、法规保障,民办高校在学校层面和国家层面仍存在着一些问题.对民办高校自身而言,摸着石头过河,无法可依,办学难以规范,发展没有后劲；从国家层面来看,立法滞后,不能及时解决民办高校发展中出现的问题,调整相关关系.为民办高校立法,出台系列法律法规,就是让民办高校依法办学,政府依法治教,全面促进教育繁荣,这是我国民办高校持续、健康发展的重要保证和唯一出路.

一、我国民办高校立法困境

(一)民办高校的法律地位不明

《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》,将民办高校类型确定为“教育类民办非企业单位”.但是,从法理与相关法律来看,这一界定矛盾重重：我国《民法通则》划分法人类型只有四种：企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人,加上补充规定的基金会法人一共五种.法律没有教育类非企业单位界别,何来教育类非企业单位.其次,“教育类”明确民办高校所经营的就是事业单位的性质,民办高校属于公益法人.但是依民法理论,我国公益法人是可以经营营利性事业的,只是其成员不可以从学校赢利,这就和《民促法》中获得“合理回报”发生冲突.非企业法人单位不是企业单位,也不是事业单位,这么一个定位已经严重影响到民办教师的职业安全和职业价值的地位问题.

我国民办高校法律地位不明,这就导致民办高校产权问题存在争议.民办高校产权归属在法律上届定不清,不利于资产的积累,直接影响和制约民办高校的发展.

(二)民办高校合法权益无法得到充分保障

关于举办者、教师和学生合法权益保障,是个存在争议较大的话题.在我国已经出台的一系列法律、法规中,还有很多问题找不到答案.首先,举办者和办学者的身份到底应该如何届定?二者是什么关系?各自应该承担什么样的权利义务?而权利义务是否按照出资比例来分配；其次,民办高校的主管单位,应该管什么?不应该管什么?办学自主权有哪些?自主权有没有限定?又如何监管?由谁监管；再次,国家对民办高校教师应该做些什么?民办高校教师现在为什么流失严重?目前存在的主要问题是什么?他们应该有哪些合法权益,怎么落实?如何保障?最后,民办高校的学生现在存在的主要问题又是什么?怎么解决?他们应该有哪些合法权益,又如何保障等.

现实生活中,民办、公办高校的存在与发展在法律上不被一视同仁；政府对民办高校的扶持和管理严重缺位,管理职能缺少法律规范,人为裁量过大；现有优惠政策没有配套细则,流于形式；有关法规制度尚未健全,无法做到依法管理.还有一个不正常的现象是我国的民办高校实践一直都走在法律、法规的前面,本末倒置,经常是民办高校在实践中出现什么问题才制定什法律、法规.立法的滞后性一直制约着民办高校的发展.

(三)由于立法滞后,导致我国民办高校自身发展存在问题

尽管我国民办高校面临着巨大的发展机遇,但是不可否认,民办高校发展还面临很多问题.

1.没有法律强有力的保障,民办高校发展潜力不足

大多民办高校都面临共同的问题：一是经费紧张.办学需要经费,国家不给,民办高校只能自筹,大多民办高校前期投资依靠个人或企业,但后期办学保障经费只能依靠学生学费和经营收入来维持.二是不能健康成长.法律、法规不到位,在多方面爱到限制,民办高校无法做到健康茁壮成长,如招生计划受限制、招收学生层次低；三是学校建校时间较短,软硬件不到位,社会不认可；四是民办高校管理跟不上,质量没保证,形不成竟争力；还有,近年公办高校大量扩招、“名校办民校”的冲击,我国计划生育政策已导致育龄儿童逐年下降等原因,多数民办高校可选生源严重不足.

2.没有法律的强制力,民办高校整体声誉不好.

民办高校无法可依,也就做不到依法办学,个别民办高校把大部分精力放在创收上,靠招生敛财败坏了民办高校整体声誉；个别民办高校名称、印章使用混乱,名实不符；个别民办高校缺乏必要的办学条件,教学质量不能保证；个别民办高校在经费管理中有违规操作现象；个别根本不具备良好办学条件的民办高校作虚假广告,不负责任地夸大其辞,欺骗社会、家长和考生,使广大家长、考生对民办高校失去信心；个别民办高校内部管理机构和规章制度不健全,人治大于法治；个别民办高校办学者把办学简单定性为纯粹的实用技术教育,只注重应用技术的培训等.这些问题都需要法律、法律进一步做出规范,否则无法保障民办高校健康发展.

(四)由于立法滞后,社会观念对民办高校的认识不足

社会对民办高校的认识误区主要有两块：一是不理解民办高校为什么收费高于公办学校一倍甚至是几倍.如此大的收费差距,就使普通群众在投入和产出比例上提出合理诉求,自然对民办高校的认可度大为降低.其次,是由于近年生源逐步萎缩,迫使民办高校入学门槛逐年走低,彻底伤害了民办高校在人们心目中的地位.

(五)由于立法滞后,社会各届对民办高校的投入不足

我国民办高校的经费主要是靠学校自己筹措,其来源一般是学费、接受的赞助或捐赠、学校经营利润等.实际上,对于本身需要高投入的民办高校来言,社会投入的状况如何是影响其发展好与坏的一个关键因素.民办高校要想获得大发展,政府在积极加大对民办高校支持与扶助的同时,必须立法鼓励社捐资办学.在美国、日本,由于相关法律、法规十分完善,社会捐资办学的情况比较多,而我国缺少法律保护和引导,目前捐资办学的很少.因此,从法律视角关注教育投入问题具有重要意义.然而,法制不健全,就不能调动社会力量积极投资,没有资金支持,民办高校发展肯定举步维艰. 总之,改革开放三十余年来,民办教育在法制化的道路上迈出了一大步,但是我们也要清醒地看到,这一阶段并没有针对民办高校专门立法,有关民办高校法律、法规仍然呈现出很大的波动性,扶持民办高校发展的法律、法规指导性强而可操作性弱,导致很多法律、法规无法落到实处.民办高校的发展,仍旧没有进入国家教育发展的总规划,民办高校的界线与功能定位不清楚,民办高校与公办高校之间公平竞争的制度环境还未形成,民办高校发展依然受到很多制约.

二、我国民办高校立法出路

我国民办高校的立法困境对法律、法规提出了创立诉求,以期获得国家教育法律、法规更有力的支持和推动.因此,国家务必要进一步规范教育立法制度,提高立法技术,加强民办高校立法内容的可操作性,在制定原则性、实体性的法律、法规的同时,还要就法律的具体实话事宜做出程序性的规范.除了要清理并纠正对民办高校的各类歧视法律、法规,还要努力构建内容全面、层级系统清晰的民办高校法律体系.可借鉴域外民办高校立法的有益经验,制定一系列配套的单行法和行政法规,形成以《民办教育法》为基本法,辅之以《民办高校法》和大量民办高校行政法规、地方性法规、行业性法规的上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的民办高校法法律体系,为我国民办高校的规范、健康、可持续发展奠定坚实的法律基础,扫除民办高校发展中的法律制度障碍,使民办高校发展走上规范化、法制化的轨道.以下是作者本人对我国民办高校法法律体系的基本构架提出个人意见.

(一)国家要对民办高校重新定位

目前,民办高校的法律地位仍然不明确,定位十分模糊,甚至存在错位,无法体现独立性.把民办高校定位为“民办非企业单位”,在我国现行宪法里找不到这个概念；在民事法的基本法《中华人民共和国民法通则》中也没有关于“民办非企业单位”概念和规范.从法律实践中,可以看出“民办非企业单位”是个十足的法律怪物,从现行的法律自身都难圆其说,本身就存在矛盾,而这矛盾就来源于对民办高校的定性存在问题.修改《宪法》和相关法律,把民办高校定性为事业单位；也可以借鉴发达国家,单独成立民办高校学校法人.

(二)国家要出台《民办教育法》

《民办教育法》作为国家规范民办教育事业的基本法,由全国人民代表大会制定,是制定民办教育各项单行法规的直接依据,是全部民办教育法律、法规的“母”法,是协调民办教育主管部门内部以及教育主管部门与其社会部门相互关系的基本准则,也是制定主管教育部门其他法律法规的依据.它是以我国《宪法》为基础的基本法律,主要规定我国民办教育的基本性质、任务、基本法律准则和基本制度.

(三)全国人民代表大会常务委员会立法层面立法

我国民办高校教育法律体系的第二个层次是民办高校部门法,由全国人民代表大会常务委员会制定,主要调整各个教育部门的内外部关系.梳理我国民办高校发展现状,根据所规范内容的不同以及我国具体国情和实际需要,大致要出台民办高校法、民办高校设置法、民办高校教师法、民办高校补助法等.

(四)国务院立法层面立法

民办高校教育行政法规是我国民办高校教育法律体系的第三个层次,由国务院制定和发布,主要是为了实施民办高校法和各单行法而制定的规范性文件.一般针对较为具体的的问题,民办高校法或各单行法没有规范的问题,用行政法规来规范.如民办高校教师条例、民办高校捐资助学条例、民办高校设置条例、民办高校评估条例、民办高校教师资格条例、民办高校补助条例、民办高校专业设置条例等.民办高校教育行政策法规是我国《民国高校法》法律体系的主体,要根据民办高校发展的需要及时增加.

(五)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会立法层面立法

地方性法规、自治条例、单行条例和教育行政规章由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定和发布,是我国民办高校教育法律体系的第四个层次.

我国地域辽阔,各地文化和经济发展不平衡,全国性教育法律关系的法律、法规一般比较抽象.因此,需要各级有权政府要以《民办高校法》为依据,结合本地经济、社会、教育发展情况,灵活地制定体现地方和区域特色切合本地实际的法律、法规,保障和促进民办高校的持续健康发展.没有地方立法支撑,《民办高校法》就难以落到实处.而落实这些国家法律、法规,是体现国家意志,促进民办高校持续健康发展的必然要求.

综上所述,制定《民办高校法》系列法律法规,应该是我国改革开放以来民办高校立法实践的理论概括和科学总结,是我国民办高校走向持续、健康发展的里程碑；它将对促进我国教育事业的繁荣,提高中华民族的素质,推动科教兴国战略的实施,具有重要意义.大力发展教育事业的当务之急就是要积极鼓励各种社会力量办学,大力举办民办高校,而当前大力发展民办高校的关键是加紧制定《民办高校法》和系列配套法律规章,通过法律扶植、规范我国民办高校的办学和鼓励投资行为,以利于我国民办高校的健康发展.