健全行政问责制度的法律总考

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摘 要 ：行政问责是责任政府建设的重要内容、转变官员作风的长效机制,需要进一步规范化、程序化、法制化.通过立法健全问责制度、规范问责程序、设立外部监督机制,确保各级政府和官员的权力始终处于一种负责任状态,杜绝任何行使权力的行为脱离法定责任机制的监控,同时也要注意防止和纠正行政问责的随意性和扩大化.

关 键 词 ：行政问责 内涵 原则 制度建设

刚刚过去的2008年,在成为“自然灾害年”、“金融危机年”的同时,堪称“问责风暴年”.公共安全事故及件集中爆发,造成了巨大的社会影响,从到地方刮起了一股强劲的问责风暴――三鹿奶粉事件,“9.8”襄汾溃坝事故,“6.28”事件,深圳市龙岗区大火,云南海连群体性冲突及阳宗海砷污染事件等,若干高级官员引咎辞职或遭免职问责,为这些重大的“人祸”承担了责任,让社会见证了从严治官、为民负责的决心,“责任政府”、“问责制政府”不再是一纸空言.

我国的行政问责制最初肇端于香港特别行政区.2000年行政长官董建华在施政报告中明确提出要研究和引入一套新的主要官员问责制度之后,香港的高官问责制于2002年正式推出.2003年,一场“SARs”瘟疫袭击中国,卫生部长、北京市长因抗击“SARS”不力被免职,开了内地行政官员问责的先河.但是,行政问责作为责任政府建设的重要内容、转变官员作风的长效机制,应当进一步规范化、程序化、法制化.通过立法健全问责制度、规范问责程序、设立外部监督机制,确保各级政府和官员的权力始终处于一种负责任状态,杜绝任何行使权力的行为脱离法定责任机制的监控,同时注意防止和纠正行政问责的随意性和扩大化,对于规范行政行为,推进依法行政,打造法治政府,都具有十分重要的意义.

一、行政问责的内涵

中文中的行政问责,是20世纪末开始在中国大陆逐渐流行的概念.探究行政问责一词的内涵,绕不开其英文词源――accountabilillty.

据不完全统计,目前国内对accountabilily的译法不下十几种,至少包括：诚信,责任,社会责任,问责,当责,课责,责信,责任心,应责力,公信力,会计责任,可说明性,交待,社会交待,等等.这些译法相互间的语义差别之大,以致于人们很难想象这些词汇都对应着同一个英文单词――accountabilily.

在英语国家,accountability最初在财务会计领域较为流行,上世纪七十年始在美国被引入公共管理领域,其进入公共管理领域的时间较短.而在我国,在改革开放之初主要流行英式英语,美式英语广受追捧只是最近十多年的事情.这样,主要在美国的公共管理领域较为流行的accountability,引起我国公共管理领域的学者关注的时间就更短.且我国学者ac-countability涵义的把握往往受其专业领域的局限,缺乏对accountabilily在不同学科使用情况的通盘把握,因而对accountability的翻译带有明显的学科偏好,从而导致account,ability中文译法的五花八门.

要找到与accountabililty最匹配的汉字,就必须弄清accountabililty的确切涵义.

accountable有两种涵义.其一是：负有account(说明／解释／交待)之责的；其二是：能够account(说明／解释／交待)的.以此推知,accountability的涵义也有两种：

其一,负有account(说明／解释／交待)之责的状态或属性,即做出account(说明／解释,交待)之责任或义务,也即account(说明／解释,交待)的应然性.

其二,能够account(说明／解释／交待)的状态或属性,即做出account(说明／解释／交待)之能力,也即account(说明／解释／交待)之可能性,即所谓的“可说明性”.

问责一词被中国内地的公众所熟知,缘起于对官员的问责,即行政问责.按通常理解,问责即追究责任.例如,“行政问责制是政府的违法行为及其后果都必须和能够受到追究的制度”,“行政问责制,是指各级政府部门机构和政府官员在所管辖的部门和工作范围内由于故意或过失,不履行或不正确履行政治责任、法律责任、行政责任和道德责任,以致影响行政效率和行政秩序,贻误行政工作,或者损害行政相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,而由相应的问责主体对其进行责任追究的制度.”

值得注意的是,尽管把ac-countabililty译为“问责”存在着种种缺陷,但中文中的“问责”一词源于英文中的accountabity却是不争的事实.就此而言,若从正本清源或与国际接轨的角度来构建我国的问责制度,我国问责制度设计的重点就应放在启动公开透明的程序来回应公众的误解或疑虑,而非关起门来对相关官员进行惩处.换言之,问责应重在澄清,而非重在惩诫；应重在程序,而非重在结果.

在当前我国大陆的语境下,行政问责的涵义有广义和狭义之分.广义的行政问责是指对行政人员的责任追究,即追究行政人员的各种责任,包括政治责任、道义责任和法律责任.而狭义的行政问责,则仅指对行政官员的政治责任、道义责任的追究.对于行政问责的上述两种涵义,我们认为广义的行政问责涵义更为可取.理由如下：

第一,广义的问责更符合汉语的用词习惯,与问责的字面涵义更为贴切,其流行群体更广泛.而采用狭义的行政问责则会导致学术用语或法律用语与民间大众用语的脱节,从而不利于行政问责制的概念统一.

第二,广义的问责更符合其英文词源accountabililv的涵义,符合国际惯例,有利于国际交流.

第三,狭义的问责主要源于香港的高官问责制.而香港高官问责制下的问责对象仅限于政务官.在我国大陆,并没有像香港那样的政务官.以政务官为问责对象而设计的高官问责制,显然不适合我国大陆的政治生态和行政生态.这样,采用源于香港的高官问责制的狭义的行政问责的涵义,背离了我国大陆地区近年所开展的行政问责制的实践.

第四,建设法治国家是我国宪法所确定的目标.随着建设法治国家的进程的推进,政治责任、道义责任、领导责任都将逐渐被纳入法治的轨道,从而转化为法律责任.采用狭义的行政问责,无法适应我国大陆高速推进的法治化进程.

基于此,我们对行政问责作广义理解,即行政问责是指当政府出现政策失误或负面事件案时,社会及有关机构对行政人员的责任追究,尤其是指对担任领导职务的行政人员的责任追究.其中,行政问 责所追究的责任既包括依据法律法规明确规定的法律责任,也包括在法律法规尚无明确规定的情况下要求有关行政人员承担的政治责任、道义责任.

二、我国行政问责制应当遵循的基本原则

当前我国行政问责制的制度设计,应当遵循以下原则：

1.过错责任原则

所谓过错责任原则,是指在行政问责中,对当事人施以惩戒必须以当事人对于政策失误或负面事件具有主观过错为前提.其中的主观过错,既包括故意也包括过失.从本质上说,过错责任原则要求当事人的主观心态要与政策失误或负面事件有因果关系.

与过错责任原则相对立的原则是无过错责任原则.行政问责而言,无过错责任意味着完全以成败论英雄――只要出现政府的政策失误或负面事件,就一定对当事人施以惩戒,而不论当事人对该政策失误或负面事件是否具有主观过错、其主观心态与该政策失误或负面事件是否具有因果关系.

过错责任原则是侵权责任中的传统原则,被称为帝王原则.尽管在近现代侵权责任中无过错责任逐渐兴起,但仍然无法撼动过错责任原则的主流地位.更为重要的是,无过错责任只适用于补偿性的责任领域,而不适用于惩罚性的责任领域.显然,对于行政问责中的被问责人而言,行政问责是追究其惩罚性的责任而不是追求其补偿性的责任,自然应依据过错责任原则来进行行政问责.

2.过责相当原则

就行政问责而言,所谓过责相当原则,是指对当事人惩戒的力度应与其主观过错相适应.也就是说,当事人的主观过错越大,其所应承担的惩戒力度就越大,反之亦然.过责相当原则既是过错责任原则的延伸,也是公平原则内在的逻辑要求,同时也是行政法中的比例原则的体现.行政问责的制度设计如果背离了过责相当原则,行政问责的公正性就会面临挑战,行政问责制度的运行阻力就会加大,行政问责的效果就会有所折扣甚至适得其反.

3.惩罚与教育相结合的原则

就行政问责而言,惩罚与教育相结合的原则是指,问责方应慎重选用要求被问责人辞职或将其免职、撤职或开除公职等问责方式,在能收到惩戒之效的前提下,应尽量保留被问责人继续提供公共服务的机会.

惩罚与教育相结合的原则所针对的是行政问责中的报复主义、惩罚主义倾向.尽管该原则在提法上颇具中国特色,但该原则与人类在责任追究方面的文明进步的历史趋势一脉相承,也与当代西方国家的社会矫正理论殊途同归.同时,该原则也是我国刑法和行政处罚法所明确规定的原则,理应成为我国行政问责制度所遵循的原则.

另外,从公共利益及政府管理的成本效益的角度来看,实行惩罚与教育相结合的原则,有利于避免行政人员的过快更替.这既有利于减少政府(最终是全体纳税人)在培养合格行政人员方面的成本支出,也有利于保持政府工作的连续性和专业性,避免因行政人员的更替而导致的效率损耗.

4.责人与责制相结合的原则

所谓责人与责制相结合的原则,是指行政问责既要追究相关行政人员的个人责任,也要检讨相关制度的缺陷,从而通过行政问责推进制度建设.

行政问责的目的,不是简单地追究个人责任,而是要通过对个人责任的追究来改进政府工作、避免重蹈覆辙.而责人与责制相结合的原则,实际上体现了行政问责过程中手段与目的的结合.否则,重责人、轻责制(重追究个人责任,轻检讨制度缺陷),行政问责就会误入歧途,实现不了其制度设计的目标.

5.程序正义原则

程序正义原则是现代各国公认的行政法原则.在英国称为自然公正原则,在美国称为正当程序原则.就行政问责而言,程序正义原则要求行政问责的程序必须体现公平、公正、公开、效能的精神.

在行政问责中,必然涉及多方面的利益,包括被问责的行政人员的利益、相关政府机构的利益、地方政府及政府的利益,受损害的公民及组织的利益、社会公众的利益,等等.只有通过科学合理的程序约束,行政问责才能妥善处理上述错综复杂的利益关系,才能实现行政问责既定的制度目标.而判断程序设计是否科学合理的标准,主要在于该程序设计能否保障行政问责的公平、公正、公开、效能.

6.法治原则

依法治国是我国的基本方略,建设法治国家是宪法确定的目标.就此而言,我国的行政问责也必然受法治原则的约束.

就行政问责而言,法治原则主要有如下要求：

首先,对相关行政人员的责任追究不得违反法律规范的明确规定,即遵守法律优先原则.

其次,对相关行政人员采取剥夺人身自由等特定措施时,必须有明确的法律依据,即遵守法律保留原则.

再次,对于行政问责的启动条件、问责权限、问责程序、问责方式及手段、对问责的救济等事项,法律规范应当有明确的规定.

三、当前行政问责制度建设存在的主要问题

如前所述,构建在法治原则基础上的科学、合理并行之有效的行政问责制,可以通过公正、透明的程序查明问责事故的真相,追究行政官员应当承担的政治责任和法律责任,促使行政官员合法正当、认真负责地行使行政权力,不断完善政府管理的各项工作机制,提高行政管理水平,从而推进法治政府的建设进程.但是,行政问责制又是一把双刃剑,如果行政问责随意化、简单化、扩大化,不区分具体情况、不分别原因地一味追究责任,则有可能挫伤行政机关和公务人员的积极性,这就悖离了行政问责制的初衷.我们认为,当前“问责风暴”存在的主要问题是：

(一)行政问责与政纪处分的关系不明确

根据公务员法的规定,行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种行政处分方式.然各地行政问责采取的追究责任的方式比较混乱.例如,引咎辞职、劝其辞职、责令辞职等等.其中,引咎辞职为2004年颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》所规定,其他方式并无法律法规规定.《党政领导干部辞职暂行规定》则既非法律、法规,亦非完善的问责制规范性文件,其问责内容仅限于引咎辞职和责令辞职两种责任形式,对党政官员政治责任的追究主体、方式和程序等均缺乏全面、系统的规定.但是,引咎辞职只是要求官员自觉反省.也就是说,对于被问责人而言,选择或者放弃引咎辞职表面上完全是其主观范畴的问题.虽然规范的法律制度尽可以以撤职、免职等方式追究问题官员的责任,但是由于《公务员法》等法律法规上并无强制辞职的规定,因而无法以法律强制力让官员主动作出“引咎辞职”的表态.此外,由于行政问责的责任追究方式并无法律层面的规定,各地方、各部门的做法并不一致,这对于行 政问责制度的健康发展将会产生非常不利的影响.

(二)行政问责的主体不统一

目前的行政问责制采取的是上问下责.在大多数的行政问责事例种,都是下级因失职被上级要求辞职或者被解除职务.如果问责制度仅仅是上级追究下级的责任,那么,如果上级失职谁来追究上级的责任如果问责制度局限于上问下责,那就意味着,承担责任的永远是下级行政官员,对于上级行政官员恰恰无人问责.这样的“问责制度”并不符合真正意义上的责任政府的内涵.此外,行政问责的前提是在不同的部门与职位之间有着科学的、严格的职责划分,并以由法律法规明确其法律责任或者政治责任.没有明确责任划分的问责制度不仅是一种摆设,而且容易异化为权力斗争和铲除异己的工具.同时,党委系统是否需要问责也没有相应规范.在目前,党政之间,不同层级之间,正副职之间的责任如何确定,仍然是一个非常棘手的难题.是党委书记和行政首长之间的责任承担,目前也没有透明合理的判断依据.只有执政党及其官员在责任体系之内,才有可能实施严格意义上的问责制.目前的行政问责基本上采取了行政系统内部的问责方式,特点是内部性、非公开性、上级处理性较强,对于外部的问责方式较为忽视.此外,现行行政问责制度还存在问责主体缺位的问题.例如人大问责缺位.人大往往是政府进行问责后才介入,属于事后问责,更多的是流于形式.

(三)行政问责的客体缺乏规范

行政问责的客体缺乏规范体现在两个Ą

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(四)被问贵人的责任与行为之间因果关系较为间接

被问责人在何种情况下才被问责关系到被规范主体对于问责的接受程度和问责的社会效果.目前,法律法规对于被问责人的问责情形并无规定,在实践中亦是各行其是.对于政策、决策失误和失职、渎职、滥权达到多大程度,造成多大损失即应承担多大责任,相应事件、事故导致多大损失等等事项缺乏可供一体遵循的标准.例如,《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分为两大类,共有15种；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形为18种,主要包括效能低下、执行不力,责任意识淡薄,违反法定程序、盲目决策,不严格依法执政或治政不严、监督不力,以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等；《海南省行政首长问责暂行规定》则将问责范围扩大为5类、24种.在实践中,大多数的地方或者部门对于问责事项并无相关规定.一旦问责事项发生,被问责人可能并未意识到问责规则的存在,由于这种不公开的、秘密的规则导致被问责人承担政治责任或者其他责任的,被问责人通常不容易接受,社会大众也通常视为该官员“官运不济”.因此,明确被问责人的问责情形、明确被问责人的责任与问责情形之间的因果关系非常重要.当然,因果关系之间的标准应该是相对确定的,而非绝对确定.即应该有一定的弹性幅度.因为政治责任中的政策、决策失误与相应事件、事故的发生,其因果关系是十分复杂.法律、法规应该给予问责机关一定的裁量空间.同时,为了防止问责机关滥用问责权力,有必要编辑整理问责执法案例,通过执法惯例补充法定标准的不足,以制约问责机关的随意性.

(五)行政问责的程序不够透明,也不够

问责程序应该贯穿于整个“问”的过程中,主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序、问责的救济程序等等.具体而言,包括质询、弹劾、罢免等方面的程序要求,同时还应包括引咎辞职以及辞职后重新任命等等救济程序,以达到用程序来保证问责制沿着法治的轨道进行,防止陷入人治的误区.一是问责的启动程序具有相当的随意性.某一事件、事故被舆论广泛关注,社会反响强烈,就可能掀起一阵问责风暴,一大批与事件、事故有牵连的官员,不管责任大小甚至有无责任,直接责任还是间接责任,均予免职撤职.如果社会反响不强烈,就可能大事化小,小事化了,甚至不了了之.二是问责程序不公开.行政问责的前提是公开与知情.对人民负责首先意味着让人民知道问责事项的发生经过以及处理经过.如果人民群众不知情,就无法知道谁对人民群众负责,谁没有对人民群众负责,无法追究行政失职行为.只有政府透明、政务公开,才能把政府及官员置于公众监督之下.而立法机关应该是问责的主体.三是缺乏必要的关键的问责程序.要明确规定申辩、说明理由制度,问责对于行政官员的仕途影响极大,因此在做出最终处理决定前应当给其申辩的机会,而且申辩的内容应当记录并作为处理的重要依据.问责主体在做出最终处理决定时应当向问责对象说明理由.同时也应当完善相应的救济程序,例如行政救济和司法救济等等.

(六)行政问责的安抚功能多于警示、震慑功能 追究被问责人的政治责任,受害者在心理上就会得到不同程度的满足,从而化解怨气,打消报复的念头,因而有利于政治和社会的稳定.行政问责制度,不仅可以使受害人在心理上或精神上得到安抚,而且可以通过恢复名誉、消除影响,这就是行政问责的安抚功能.但是,安抚功能的前提是被问责官员责当其罚,如果仅仅是为了安抚受害人,这种非制度化、非规范化的问责制不仅对被问责人不公正,对非问责官员也起不到有效的警示和震慑作用,难以使他们在其任职岗位上如履薄冰,时时处处谨慎从政.而且还可能导致有权问责机关的官员选择性问责,以达到排斥异己,发展亲已势力的政治目的.另一方面,如果过分强调行政问责的安抚功能,实际上是将官员的仕途放置在所谓社会民意的评价当中,加大了行政问责的不确定性.一方面可能使行政官员怠于放手施政,以免招来祸端；另一方面,可能使行政官员认为管理与不管理一个样,是否问责并不在于自身管理,从而导致胡乱施政.因此,不能过分强调行政问责的安抚功能,而应当充分发挥惩戒、警示的功能,达到以做效尤的目的.

综合以上研究,我们认为,行政问责制度是建设责任政府、法治政府的重要组成部分,符合总书记关于“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的执政理念,符合党、国务院关于推进政府依法行政的《纲要》精神,应该坚持和完善.我们注意到,各地政府机关或因应加强行政纪律、整治行政机关软、懒、散作风,或因为防治各种安全事故、或者是追随问责的大流,纷纷出台或者准备制定各种问责办法,都试图将行政问责纳入规范化、制度化建设轨道,使行政问责做到有法可依,有章可循,这是政府法制建设的惯常思维和正确做法.但我国是单一制的国家,事关行政机关运行的规则及负有领导责任的政府及其组成部门首长去留的问责制度,应当纳入政府的权力范畴,由政府制定行政法规或提请立法机关制定法律予以规范.任由地方政府自订规则,各行其是,恐妨碍政府人权和事权统一,背离依法行政、建设法治政府的既定目标.

规范和完善行政问责制度,应当本着“有职即有权、权力受监督、滥权须问责、违法受追究”的原则进行制度设计：

一、尽快以行政法规的形式制定“行政机关公务员问责办法”由国务院公布施行.行政法规颁行后,各地制定的各种问责办法应停止施行.

行政问责立法应解决几个关键问题；

1、明晰行政问责与行政纪律处分的关系.在既有的《行政机关公务员处分条例》基础上,明确行政问责的内含和外延.

2.明晰行政首长的人事提名权、行政指挥权和问责处分权.

落实《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》赋予各级政府首长的“组阁”权即人事提名权.《组织法》第44条规定：地方各级人民代表大会常务委员会“根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免,报上一级人民政府备案”.提名权是行政首长行使指挥权和临机处置权的重要前提,虽明文载之于法律,实际上难以充分行使.我们建议：对政府首长及其副职,应当以法律的形式明确其具体的职权及应当承担的责任.根据责权一致的原则,确定政府首长及其副职法定职责,明确问责的内容及尺度,被免职官员复出的条件,防止问责措施的过严或太宽.

3、制定公开透明、科学严谨的问贵程序,全面拓宽问责领域.2007年6月1日起实施的《行政机关公务员处分条例》存在的主要问题是问责对象和范围狭小,规定的情形大多集中于公共安全事故,而更带有根本性、全局性的决策失误,以及施政失败,造成重大损失的,则很少纳入行政问责的范围！事实上,许多重大安全事故的发生,正源于日常问责的缺乏,点滴问题的逐渐积累.

二、建立科学、完备的监督机制.从近年来我国推行行政问责的实践来看,存在一个严重弊端就是缺乏对问责主体一政领导机关的监督机制.追究责任,大多是“追下不追上”,追究执行者不追究决策者,追究当事人不追究领导者,丢卒保车,小官往往成为大官的“替罪羊”.有必要对问责主体党政领导机关建立严格而又完备的管理、监督机制,使其对依法依章问责担负起完全的领导与执行责任.

我们建议借鉴香港特区政府在行政机关设立外部监督机构的做法,在各级政府组成部门设立以外部人士为主的“监察委员会”,监督其依法行政.具体设想是：以现有纪检、监察派驻机构为载体,由本级人大常委会委任包括人大代表、政协委员、党派人士在内的若干专业人士组成独立运行的“监察委员会”,对委派机关负责,赋予其特殊的监督权,“看”住行政机关特别是行政首长,作为对“决策权、行政权”的有力制衡,或可弥补现行内部监督制度之不足.

课题组负责人　李汉宇

执笔　李汉宇 刘太刚 梁风云

责任编辑　董博