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《业主大会和业主委员会指导规则》(以下简称《指导规则》)由住房和城乡建设部颁布,并于2010年1月1日起施行.《指导规则》对业主大会、业主委员会的成立、筹备以及履行的职责等内容作了详细规定,并对物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会所承担的指导和监督的内容作了详细规定,旨在规范业主大会和业主委员会的活动,维护广大业主的合法权益.
《指导规则》是物业管理事项纳入社区建设内涵的延伸,切实符合我国社区基本情况和发展趋势.本文将对社区管理两个重要组成部分――业主委员会和居民居委会相互关系问题予以探讨,说明《指导规则》的执行将对双方发展格局产生的作用和影响,并对未来社区建设改革方向作出预期.
《指导规则》对业委会和居委会相互关系确定的现实基础
业主委员会是以建筑物区分所有权为基础形成的业主自治组织,居民委员会是以居住权为基础形成的基层群众性自治组织.两者均是自治组织,属于平行关系,职责上未确立后者指导前者的内涵.
《指导规则》中却多处赋予居民委员会对业主委员会的指导监督职责,例如第五十四条规定：“召开业主委员会会议,应当告知相关的居民委员会,并听取居民委员会的建议.在物业管理区域内,业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责,支持居民委员会开展工作,并接受其指导和监督.”《指导规则》赋予居民委员会职责新内涵的根本原因,一是业主委员会缺乏专业管理知识,执行能力不强,且广大业主对其监督机制尚未建立,造成部分业主委员会存在严重的违规操作行为；二是居委会作为政府行政职能的延伸,是政府联系广大住户的基层网络,在社区建设中承担宣律法规、处理公共事务、调解社区纠纷、协助维护社会治安等社会职责,与业主委员会之间存在职责交叉,因此将业主委员会纳入居民委员会管理体系中.
此类实践活动在全国已有不少先例.如北京市朝阳区南郎家园社区早已摸索建立“四方机制”――由街道办事处牵头、社区居委会指导工作、业主委员会化解矛盾、物业管理公司提供高质量服务的管理模式,并得到该地区业主普遍认可.上海、江浙等地也有类似做法.
《指导规则》对社区建设的积极意义
《指导规则》中对业主委员会和居民委员会职责的重新界定不仅能完善业主大会、业主委员会运作机制,也有利于整个物业管理市场的健康发展,对提升社区管理水平,促进社区建设将产生积极影响.
首先,《指导规则》弥补业主大会、业主委员会缺失第三方监管的局面,尤其将居民委员会作为指导主体之一,既熟悉社区基本情况,又不存在利益关系.居民委员会掌握政策法规,经济成本、道德感情成本相对低廉,能与业主委员会形成各负其责、相互配合、形成合力、共同发展的良性关系,较好完成执行环节落实的问题.
其次,《指导规则》延续将物业管理纳入社区建设的指导思想,进一步明确居民委员会社区管理中的具体工作内容,掌控社区发展动态,及时化解纠纷保障社区和谐稳定,切实做到社区管理重心下放.居民委员会作为消极中立第三方,及时介入指导,能有效避免业主委员会实操中出现偏差造成损失或者利益侵害；同时能站在客观、公平、公正的立场调节矛盾纠纷,合理疏导,成为自治协商与法院裁判之间低成本的中间环节.
最后,《指导规则》理顺了街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会与业主委员会之间关系,有利于加强各方之间的沟通交流,建立高效互动的协调机制.
对业主组织建设的政策建议
《指导规则》的出台使业主大会、业主委员会运作有章可循,标志着社区公共事务管理达到一个新的高度.但《指导规则》偏重原则性条款,缺乏指导性细则,对于业主大会、业主委员会操作规范仍需进一步细化和完善.针对上述问题提出两点政策建议：
1、各省市政策法规制订部门应会同房地产行政主管部门、社区管理行政主管部门完善政策法规,通过对业主委员会的现状进行调研,制订地方性政策法规,完善业主委员会实操条款,从而强化业主委员会队伍建设,有效指导业主委员会提升办事能力,提高业委会成员整体素质.例如细化业主委员会成员参选资格,对业主委员会参选人员的年龄、背景、经历等提出限定要求,使更具备组织协调能力的业主进入业主委员会,保证业主委员会工作质量.
2、各省市行政主管部门结合本区域情况发布业主大会、业主委员会指导手册,细化《业主大会议事规则》和《管理规约》内涵；建立健全监督机制,规范业主委员会定期报告行为,确保业主的知情权和参与权.
此外,建议各省市成立业主委员会协会,提升业主委员会自治管理水平.业主委员会协会具有社团法人资格,其主管部门为社区管理行政主管部门,其主要职责为协助政府贯彻政策法规,代表和维护业主和业主委员会的合法权益,向政府提出有效性建议和意见,对业主委员会的发展和管理提供信息和咨询服务,为业主委员会之间交流提供平台.
《指导规则》赋予居民委员会职责新内涵的根本原因,一是业主委员会缺乏专业管理知识,执行能力不强,且广大业主对其监督机制尚未建立,造成部分业主委员会存在严重的违规操作行为：二是居委会作为政府行政职能的延伸,是政府联系广大住户的基层网络,在社区建设中承担宣律法规、处理公共事务、调解社区纠纷、协助维护社会治安等社会职责,与业主委员会之间存在职责交叉,因此将业主委员会纳入居民委员会管理体系中.