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[摘 要]食品质量安全监管法律的不足等问题在一次次的食品安全事故中暴露出来.文章在对这些问题进行剖析的基础上,从构建《食品安全法》为核心的食品质量安全法律监督体系、健全我国食品质量安全标准体系、完善食品质量安全市场准入制度、建立严格的食品质量安全执法制度、完善食品质量安全监管的责任追究制度等五个方面提出完善建议.
[关 键 词 ]食品质量安全；监管；完善
近年来,我国食品安全事故频发.据法制网统计,从2005年到2010年,我国有重大影响的食品安全事件就有31件,其中包括“三鹿奶粉事件”,“海南豇豆含毒事件”等.[1]余波未平,“染色馒头事件”、“地沟油事件”再次挑动民众本已紧张的神经.健全食品质量安全监管法律法规,追究食品质量监管不当行为的责任,对于保障公众健康与生命安全具有重大意义.
一、食品质量、食品安全和食品质量安全监管
1996 年世界卫生组织在《加强国家级食品安全计划指南》中把食品质量定义为：“食品满足消费者明确的或者隐含的需要的特性”.2006 年联合国粮食及农业组织和世界卫生组织在《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》（以下简称指南）中就食品质量与食品安全的关系问题指出：“食品安全涉及那些可能使食品对消费者健康构成危害（无论是长期的还是马上出现的危害）的所有危害因素.这些因素是毫无商量余地,必须消除的.食品质量包括可影响产品消费价值的所有其它特性.其包括一些不利的品质特性,例如腐烂、脏物污染、变色、变味等,以及一些有利的特性,例如食品的产地、颜色、香味、质地以及加工方法.安全和质量二者之间的差别涉及到政府政策,并影响到食品控制体系能否最好地实现国家预定目标的性质和内容.”并进一步指出食品控制的含义为：“为了保护消费者,并确保所有食品在生产、处理、贮藏、加工和销售过程中均能保持安全、卫生及适于人类消费,确保其符合食品安全和质量要求,确保货真无假并按法律规定准确标识,由国家或地方主管部门实施的强制性法律行动；食品控制最早的职责是实施食品法,通过禁止出售那些未能具备购买者所要求的特性、成分或质量的食品,以保护消费者免受不安全、掺杂和虚假出售的食品之为害.”
从上述指南的内容可以看出：食品安全侧重于消费者的健康问题,食品质量则侧重于食品本身的使用价值及性状.在我国则将二者统称为食品质量安全,从该术语的字面意思理解,则有两种含义,一是食品质量本身的安全问题；二是食品质量与食品安全.食品质量是食品安全的前提或条件,如果食品的质量没有保障,那么就谈不上食品安全.因此,在谈论食品质量安全时重点落在食品质量本身上.当然,根据民众的语言习惯,也常常称之为食品安全,但其实质指的仍然是质量问题.同时,指南中虽未使用监管,而是使用控制一词,从指南对食品控制的描述看,这里的控制其实与我国的监管具有同一性,都是政府监督、控制食品的质量与安全,保证消费者所消费的食品具有相应的品质和功效,即：为了保护消费者,确保食品在整个生产、销售等环节能保持安全、卫生,适合人类消费,确保符合一定的安全、质量要求,严格落实食品法律法规的行动.
二、目前我国食品质量安全监管法律存在的问题分析
民以食为天,食品质量安全关系国计民生,不得不查.不断出现的食品质量安全问题引起了党和政府对食品安全问题的高度重视,制定并实施了一系列旨在保证食品质量安全或者与之相关的法律法规,为我国食品质量安全的监管工作奠定了法律基础.经过长期的建设完善,我国食品安全法规体系日趋完善,取得不少成绩.到目前为止我国颁布的食品安全方面的法律、法规、地方规章、司法解释等总共达840多部,其中基本法律法规107部,专项法律法规683部,相关法律法规50部,基本形成了以《食品安全法》、《产品质量法》、《农产品质量法》等为基本法律,以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品标签标注规定》、《食品添加剂管理规定》以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体,以各地政府的地方规章为补充的食品安全法律法规体系.[2]然而,我国在食品质量安全监管方面依然存在不少问题,主要表现在以下几个方面：
(一)食品质量安全监管法律体系性差
目前,我国食品质量安全监管法律体系以政府规章居多,每个部门各履其职,颁布的规章多以本部门的职责为限,较少考虑与其他部门的配合.就目前而言,主要集中在卫生、农业、质检、工商、食品药品监督管理局等5个部门.由于这些法律法规的制定主体不一,法规冲突较为普遍,因此一些不法分子伺机钻法律的空子.备受瞩目的《食品安全法》虽对《食品卫生法》进行了修改和完善,加强了对消费者利益的保护,并首次提出食品召回制度,极大地完善了我国食品安全法制体系,但其与《产品质量法》等法律依然存在交叉、冲突,并未起到建立完善的食品安全监管法律体系的应有作用.加之已颁布实施的有关食品质量安全的法律法规众多,但存在截面式、分段式、条款式等弊端,使得整个法律法规调整的范围窄,降低了法律法规的体系性和完整性.同时,一些法律规定较为原则和宽泛,缺乏清晰准确的执法标准和可操作性,留下了执法空隙和交叉.
(二)我国的食品质量安全标准偏低
目前,我国所颁布的涉及食品质量安全监管的法律法规数量众多,如：《食品安全法》、《产品质量法》、《农产品质量法》、《农业法》和《标准化法》.然而,有些法律仅仅对食品质量安全做了概括性的规定,有些由于制定时间较早,所确定的标准较低.如：《标准化法》1989年开始实施,修订工作也开展了近十年,但目前新法仍未出台.总体来说,我国食品质量安全标准水平偏低,缺乏科学性,相当一部分标准远远低于国际标准.同时,与国际标准接轨的进程缓慢.例如：英、法、德等国家采用国际标准已达80%,日本国家标准有90%以上采用国际标准.[3]而我国目前国家标准与国际标准还有一定的差距,个别标准或个别指标还远远低于国际标准. （三）食品质量安全监管责任追究不到位
每一次出现食品质量安全事故都备受社会的关注,因此法律对于造成安全事故的厂商的处罚也极为严厉,特别严重的将动用刑罚予以处罚.国外的通行做法,一般对食品质量安全事故采取重罚.例如：2009年,巴西国家卫生监督局宣布,因为在食用红花籽油中查出被禁用的亚麻油酸成分,将对4家经营这种食品的进出口公司施以行政处罚,罚金最高的达到150万雷亚尔.德国2010年底在二恶英污染事件的处理中,对于这次二恶英事件中的肇事者,德国检察部门提起刑事诉讼,同时受损农场则拟提出民事赔偿,数额可能高达每周4000万至6000万欧元,完全可能让肇事者破产.[4]对故意破坏食品质量安全者,不仅勒令立即停业待查,而且巨额罚款也会令其关门倒闭.而我国有关法律法规中的处罚规定偏轻,难以威慑违法违规的厂商和者.与违法违规的厂商和者相对的是对监管职能部门的监管失职行为的追究.在我国往往是食品质量安全事故经媒体后有关部门才介入,显然,监管部门并没有充分发挥监管职能.那么,如何追究监管不力的责任呢?“问责规定应与法律法规和纪律条规相衔接,由于中国还没有一部食品安全领域的问责法规与条例,而新颁布的《食品安全法》中也没有明确规定,因此迫切需要建立相应的问责法规,对食品安全领域问责的启动、运行与惩罚标准等做出规定,进一步规范政府行为,明确各类机构的责任和义务,使问责的实施有法可依责任承担机制不健全.”[5]
三、完善我国食品质量安全监管法律的建议
(一)完善以《食品安全法》为核心的食品质量安全法律监督体系
2009年6月开始施行的《食品安全法》是目前我国在食品质量监管方面较为全面的法律,共十章,分别为总则、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任、附则.与《食品安全法》相配套的有国务院2009年7月施行的《中华人民共和国食品安全法实施条例》.可以说,《食品安全法》统辖了与食品质量安全有关的规定,将大量分散于国务院各个职能部门和各地方政府发布的各种法律法规中的标准规范化,明确各个职能部门的任务与责任.这种处理有利于这些法律法规之间减少摩擦,形成不同的职能部门之间的合作与协同,降低彼此之间存在交叉和重复,杜绝部分监管的真空地带.但是,不可否认,目前的《食品安全法》并没有能够解决当前我国在食品质量安全方面的问题,其原因,一是食品质量安全涉及多个方面,多个部门,方方面面的配套法律法规还不够完善,使得某些食品安全相关问题无法可依,或者对于同一问题,根据不同的法规,处理方法有所不同,导致了食品安全执法过程的混乱；二是《食品安全法》本身具有宏观性,很多规定比较概括,在操作层面上不利于法律的实施.因此,我国应当尽快围绕《食品安全法》为核心,梳理、编撰、修改、废止、制定与食品质量安全有关的法律法规,完善食品质量安全监管法律体系,规范与食品质量安全有关的各个方面,使得所有的食品质量安全相关问题都有法可依,管理有序,既要避免出现法律法规之间的矛盾与冲突,又要避免过多的重复与交叉.同时,细化预防原则、风险评估原则、 统一与协调原则、溯源管理原则、公众参与原则和责任法定原则,把食品安全的监管放在突出位置,构筑完善的食品质量监管法律体系,在立法层面上为食品质量安全提供保障.
(二)健全我国食品质量安全标准体系
如上所述,我国食品质量安全标准偏低,体系不够科学.因此,制定科学合理的食品质量安全技术标准是解决食品质量安全问题的法律依据,也是增强我国食品质量安全的有效途径.根据《食品安全法》的规定,我国将制定全国统一的食品质量安全标准,并强调食品安全标准是强制执行标准.那么,一个合理、科学的食品质量安全标准体系将是食品质量安全监管的关键所在.食品法典委员会（CAC）在制定的《国际食品法典》中建立了符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准体系,从食品安全的标准和规程落实在食品产业链的每一个环节.它已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照标准.我国1986正式成为CAC成员国,后加入世界贸易组织（WTO）.特别是加入WTO后,在这个由130多个国家组成的WTO,要求每一个成员国必须遵守统一的规则.在WTO有关协议中,与食品相关的主要有SPS和TBT两项.这两项协定都要求成员国遵守透明度（对国内、国外）、不歧视和平等的原则.此外,还明确规定CAC法典标准在根据食品贸易中具有准绳作用.在贸易争端中,违背CAC标准的一方往往败诉.因此,我国当依据CAC法典的标准健全我国的食品质量安全标准体系,积极寻求食品质量安全的国际化,尽快纠正我国食品质量安全标准不规范、不够严密的缺陷,加速建立食品质量安全标准体系.我国食品质量安全标准与国际标准接轨,不但可以提高我国在食品质量安全上的监管水平,提高我国食品安全系数,而且有利于减少食品进出口贸易中的争端,维护我国进出口食品安全.
(三)完善食品质量安全市场准入制度
“市场准入制度是市场经济的基本制度,它是国家和政府准许公民和法人进入市场,从事商品生产经营的条件和程序规则的各种制度和规范的总称.目的是为了保障市场交易顺利和安全.它具体通过政府有关部门对市场主体的登记、发放许可证、执照等方式来体现.”[6]食品质量安全市场准入制度就是为了保证食品的质量安全,具备规定条件的生产者才允许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监督制度.因此,实行食品质量安全市场准入制度是一种政府行为,是一项行政许可制度.完善我国的食品质量安全的市场准入制度,可以实现从食品生产的源头上把好质量关,确保消费者的健康安全和食品市场的稳定有序.健全食品质量安全的市场准入制度,可以有效地将不符合条件的企业阻挡在食品生产大门之外.对已经获准生产食品的企业实施严格的监督,若发现其生产的食品质量不符合安全标准,则采取严厉处罚措施并宣布一定期限内相关责任人员的从业禁止,构成犯罪的依法追究刑事责任.可以说,解决食品质量安全问题,最有效的办法就是实施严格的食品和食品生产企业的市场准入制度,对进入食品市场的生产企业和食品严格管理,形成一套食品质量安全市场准入体系.通过食品质量安全市场准入制度可以引导食品生产企业建立自我约束机制,不断完善生产的技术和工艺水平,提高食品质量,保证食品质量安全. （四）建立严格的食品质量安全执法制度
根据《食品安全法》第4条规定,国务院已经设立了食品安全委员会,作为高层次的议事协调机构,协调、指导食品安全监管工作.委员会由国务院副总理任主任,成员由农业部、工商总局、质检总局、粮食局等十三个涉及食品质量门的领导组成.其职责在于分析食品安全形势,统筹指导食品安全工作,提出食品安全监管的重大决策措施,督促落实食品监管责任等.可以说,食品安全委员会的成立在一定程度上消除“多头、分段管理”的弊端.食品质量安全执法是一项复杂的系统工程,涉及面广,牵涉部门多,关系到人民群众的切身利益,当充分认识其重要性和紧迫性.因此,建议建立更为严格的食品质量安全执法的制度,首先,落实食品安全委员会的职责,切实起到其高层次议事协调机构的作用,发挥其对食品质量安全执法的督导；其次,制定食品质量安全执法细则,使食品安全执法行为趋于规范化,制度化.最后,加大对违规企业及相关责任人的处罚力度,提高行政处罚金额,大力破除食品行业的地方保护主义.
(五)完善食品质量安全监管的责任追究制度
食品质量安全事故的出现,一方面是一些不法企业与商贩不顾国家法律法规,为追求经济利益而生产、销售不符合食品质量安全标准的食品；另一方面也与食品质量安全监管部门的滥用职权或玩忽职守有关.因此,在严厉打击不法企业与商贩的同时,必须追究相关负有监管职责人员的责任.首先,完善问责制度.在食品质量安全监管方面,要明确监管的职权和相应的责任.因为问责制度的一个基本原则就是权责对等.对食品质量安全进行监管的人员必须为其权力的行使及其后果承担相应的责任.同时,加强食品质量安全的信息公开和监督.其次,对严重不负责任,造成重大食品安全事故的依法追究刑事
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责任.我国《刑法修正案（八）》在第408条后增加一条作为第408条之一,规定了对负有食品安全监管管理职责的国家机关工作人员,滥用职权或者玩忽职守,导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的,处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的,处五年以上十年以下有期徒刑.对徇私舞弊的,从重处罚.可以说,监管的缺失是导致食品质量安全事故频发的重要原因之一.通过刑法的介入,强化食品质量安全的有效监管,严厉惩罚监管渎职行为,对防范危害食品安全事件的发生尤为必要,这也必将推动我国食品质量安全监管迈向新的台阶.[参考文献]
[1]2005年-2010年主要食品安全事件回顾,法制网：http：//.legaldaily../zmbm/content/2010-03/04/content_2071821.?node等于7574,2012年6月18日最后浏览.
[2]张涛.食品安全法律规制[M].厦门大学出版社,2006.转引自：徐怡燕.食品安全法律制度研究[D].重庆,重庆大学,2010：17.
[3]张雪.我国食品安全监管的法律问题研究[J].现代经济信息,2009,（8）：189.
[4]国外机构如何应对食品安全事件：凤凰网,http：//gz.ifeng./guangzhouzhuanti/shpanquan/ziliao/detail_2012_02/15/152975_0.s,2012-6-18.
[5]胡敏.中国食品安全监管问题的法律思考[J].经济研究导刊,2011年第28期,第118页.
[6]赵小林.市场准入制度的法律经济学分析[J].法制与社会,2008,（11）：119.
[作者简介]王家鹏（1980—）,男,河南信阳人,重庆市北碚区人民检察院,助理检察院,硕士,研究方向：刑事法学.