诚信机制在法律实施中的价值

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法律的有效实施与人的思想观念直接有关,是人通过其行为相关的感知、判断、归纳、推理、自我意识等内在要素,把文本的法律转化为实践的法律.法律实施存在对诚信的期待,诚信机制的建设对法律实施具有基础性意义.据考证,在中国,诚信一开始表现为一种人品,是做人的根本准则；同时还作为治国的准则.但进入近现代社会以来,诚信由约束人们行为的伦理观念逐步与法律规范融于一体,并被吸纳于现代法治理论体系中.就政府依法行政而言,强调政府践约、守法等诚信行为是应有的品质.政府依法办事,不超越法定职责和权限,有法必依,执法必严.

但讨论法律实施在中国对诚信的期待,还有必要从中国法制现代化发展的特点深入做些分析.法律作为一种社会要素,它的存在总与社会诸多其他要素交织在一起发生作用,由此法制现代化的实现条件,不同国家有很大差别,有学者提出法制现代化发展有所谓内源型法制现代化和外源型法制现代化之分.但也有学者指出,把中国社会变革以及法制现代化运动归之于外域法律文化激荡的产物,是一种西方中心主义的历史独断论.中国法制现代化运动应从中国社会内部进行分析.笔者认为这些讨论很有价值,但必须看到当代中国法制现代化的发展,国家行政从外部所给予的推动的重要价值,这自然会影响法律实施的状况.一般而言,法制现代化涉及法律规范层次、实际制度层次及法观念层次三个方面.经过30多年发展,中国改革开放以来法制现代化的进步,突出的是在前两个层次上的重大变化,而在第三个层次即法观念的现代化上却存在严重的滞后性.培育现代法观念对法制现代化而言具有核心意义,但这必须从最基础的方面做起,并是一个渐进的过程.而对于公民法观念的提升,诚信意识的确立是基础性的.没有诚信,构建不起良好法律,更无从谈起法律的有效实施.

笔者在这里主要讨论法律实施中政务人员的诚信机制.之所以突出谈政务诚信机制,因为政务是要把秩序的供给作为公共产品提供给社会,并由此促进社会良好的诚信关系的构建.在这个问题上,学界和实务界都已经提出了许多有建设性的学术观点,但笔者认为其中有几点很值得关注：

其一,政务权力运行的承诺制度.承诺本来主要反映在民事活动中,以“信”、“诚”为其核心内容.把民事活动这种承诺移植到政务活动中,实行承诺制,使在某些领域和范围内颠倒的民众和政务的相互关系得以调整过来.根据人权的原则,政府的权力是人民给予的,政府要对人民负责.当一个政府公开承诺、有诺必践时,我们才有可能对政府的行为产生积极期待.政务权力运行的承诺制度使民众可以参与到对政府工作的监督中来.对民众的忠诚是政府存在的合理性基础,它应该先于对特定机构或官员的忠诚.

承诺制度也是一种行政自我约束和社会监督相结合的新机制.过去我们强调为政要清廉、从政要勤奋,但实质上只是说一说,没有约束性,弹性很大,缺少量化标准.建立政务承诺制这种带有契约性质的服务机制,则可以使这种软约束转化为硬约束,承诺者必须尽心尽力把工作做好,把任务完成.一旦违诺,就要作出赔偿,接受处罚.承诺制把政务诚信从一种道德要求变为制度要求,承诺讲的是一个“信”字,有“信”必诺,有诺必践,践诺统一.当然,在具体制度建设上要注意不要把本来不该由承诺解决的也进行承诺,如有的政府部门承诺“不收礼,不受贿”.承诺制度的建设必须强化内部管理,以内部承诺的落实保证社会承诺的实现.加强社会监督,由民众评价承诺并验证承诺.构建政府权力运行的承诺制度,对加强政务诚信的建设具有基础性意义.

其二,政务权力运行的公开制度.政府所制定的政策由抽象的行政行为转化为具体的行政行为,有必要公平、公开、公正地对待每一个社会的个体,这是政务诚信的重要表现.政府权力运行的公开化、透明化,打造阳光政府,让民众了解政府机构的设置、权力运行的规则和方式等,还群众一个知情权,可以确保政府真正的取信于民,为民办实事,并有效地接受群众的监督.公示制度、听证制度、专家咨询制度、预告制度、通报制度、第三方评估制度以及建设“电子政府”等方式,都是政务公开制度的重要组成部分.

应该看到,在政务诚信建设上,我国已取得一定的进步,突出的表现是《政府信息公开条例》的推出,政务部门也进行了一定的制度建设,但实施中存在不少问题.政务公开的范围也存在一些不同的理解.一种是较宽泛的理解,认为政务公开的“政”即政治活动,立法机关、行政机关和政党活动都可以被纳入政务公开的范围.另一种则是从狭义上理解政务公开,把“政”仅解释为国家的行政管理活动.其实政务与其他社会性事务还是有着原则性分界的.政务必须是国家政权机关、政党组织或其他政治性或行政性社会组织的行为,它们的使命是与行使公共权力过程分不开的.不具有这样的属性,就不能被纳入政务公开的范围.目前我国正在开展的这个方面的建设有的不属于政务公开,最具代表性的是村务公开或厂务公开.但因为与社会主义政治建设存在着密切的关系,我们可以联系起来思考这些制度建设的问题.

其三,政务权力运行的程序制度.诚实信用原则本身只是一种抽象的道德观念,在具体的行政行为实施的过程中,只有通过行政程序才能具体化.诚信政府要真正保护行政执法主体与行政相对人之间的信任关系,就必须有相应的行政程序作为保障.现代程序的基本特征在于,平等地对待每一个参与决定过程的个体,发挥每一个个体的作用,在机会均等的条件下使人们既有选择的自由,同时也为自己的行为负责.

一般说,程序开始于申请而终止于决定.现代程序突出程序的正当性、中立性、条件优位等作为基本原则.正当性强调,具有决定权的机构要设立一定的规则和裁决系统,进入程序者必须有行使陈述权、知情权等机会.正当性是最为核心的原则.中立性强调,程序的运行要不偏不倚,并以一系列制度来保证,比如具体行政行为实施过程中的告知制度,期间制度,对决定者的资格认定、人身保障以及回避的制度,实施程序的分权制衡、公开听证的制度等.中立性原则是程序的基础.条件优位强调,以一定客观要素行使决定权的方法,使复杂多变的社会环境保持一种可适当平衡的对应系统,使决定权行使建立在具有客观合理性的基础上.条件优位原则反映了程序实现的内容.政务诚信应严格按照行政的程序处理相关的业务. 其四,政务权力运行的责任制度.可以说责任政府是现代政治发展的要求,也是政务诚信法制建设的重要内容.从社会契约论的观点可以看到,政府是由于民众的需要按照社会契约的规则创立的,政府的权力是公民与政府之间订立契约而授予的,政府掌握管理社会的公共权力,承担维护公共利益的责任.而政府的权力来源决定了政府应当是责任政府.现代大多是代议制,无论是西方资本主义的议会制,还是社会主义的形式,都是代议制.代议制都蕴涵着公共权力在公民和政府之间存在委托与被委托关系.这种委托代理关系的维系,一方面离不开民众对政府的信任、认同和支持,另一方面离不开政府对民众的信用或守约,而民众对政府的信任以政府对民众的信用为前提.

当然,责任政府行为的行使具有以往不同的特征,即强调政府要从权力本位转向责任本位.政府行为的约束,不仅要强调外在的约束性,还要突出内在责任的自觉性.责任政府的制度安排,反映出政府行为必须具有宪法性、政治性、法律性和道义性.政府责任的宪法性,反映的是政府对谁负责,人权的国家,其政府应该是对人民负责.政治性指政府履行职能、承担责任常规的运行方式,处理政权与政党的相互关系等问题.法律性即政府必须依法行政并接受授权机构的监督.而从道义上,政府行为以公共利益为依归,并在社会公共生活中发挥必要的引领作用,从而推进个人和公共道德的完善.政府应当享有社会正义的权威,通过制定公共政策致力于实现社会公平,从而为良好公共生活的建立和高尚道德情操的培养提供必要的经济条件.责任政府还包含如问责制度、行政首长负责制度、集体领导和分工负责相结合制度、投诉制度等一系列制度与此配套,形成政务行为失信责任的追究和惩罚.

其五,政务权力运行的制衡制度.法治国家的建构需要一系列复杂的条件,如立法的完备、法制观念的转变、政治的进步、市场经济的发展乃至市民社会的发育等,但权力制衡对法治的进程有直接的意义.政务诚信要体现政府权力的运行状况具有良好的道德形象,做到廉洁、高效、公正、规范等,而实行职权分解、以权制权的相互制衡才能实现这种权力运行的方式.过去我们强调对权力的监督意义,但无论是内部监督或外部监督都有明显的不足.内部监督的困境在于监督主体缺乏独立性.政府监督体现着监督权对行政权的制约,制约的效果如何取决于监督主体所拥有的地位和权力.在中国现行政府体系中,行政权力过于集中,监督主体无法显示出应有的权威性和相对的独立性,无论是审计部门或是监察部门,与其他受监督的部门隶属于同一级政府管理,使得体制内的监督缺乏独立性和有力性,监督权力的运行容易流于形式.外部监督仍然存在问题.由于监督处于权力运行的外部,权力运行的不透明性,高度的集权性和保护性等,使监督者处于信息不对称状态,无法真正实施监督.

权力的运行由监督到制衡,反映对公权力进行限制的法治精神.权力从产生到整个的运行,都受到法律的制约,以防止权力的误用和滥用.权力监督更多的是在集权的基础上,适应从上而下的方式,但从下而上的监督十分薄弱.而对权力制衡的主体是各种社会组织和力量,包括个人、社会组织及社会力量、利益集团、第三部门、大众传媒等,通过公民的自由结社、自由言论以及大众传媒等手段对政府权力进行监督和制衡.在现代国家里,是一种原则性很强的政治.作为现代国家权力的所有、使用和分配机制,它以经济社会发展为依托,同时又影响着经济社会发展.权力制衡是政务诚信制度建设的重要内容.

[本文系中国法学会（部级）重大项目（2011）“法律实施的保障机制研究”的阶段性成果.]