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十八届三中全会有关全国深化改革的重要决定,令中国新一轮改革箭在弦上.近期,北京大学国家发展研究院教授周其仁提醒,此轮改革与过去30年颇为不同,在实践中将无可避免地遇到法律层面的冲突和挑战,其中不少过去确立的法律条款并不适应新的改革发展需求,全面深化各项改革,亟需解决法制层面的瓶颈.
以大众关注的中国证券市场改革为例,中国证监会主席肖钢11月27日表示,证券法列入全国人大立法规划一类项目是鼓舞人心的大事.资本市场说到底是一个法治市场,法治强,则市场兴.三中全会强调要让市场在资源配置中发挥决定性作用,证券法在修改时要在培育和强化市场机制上下功夫,制度安排应侧重于更多提供市场主体的活动规则,而不是监管机构的管制规则.因此,修改后的证券法,应是一部市场运行法,而不是一部市场管制法.
如何将改革诉求与动议通过正常的途径转化为法律和政策,或者通过修订现有的法律和政策来加以体现,是不容忽视的挑战.在改革开放之初的草莽年代,每一步突破,几乎都是由当时被视为“违法乱纪者”加以推动.现在改革进入到利益调整的深水区,靠“违法乱纪”,尤其是靠官僚阶层“违法乱纪”来推动改革是不现实的.周其仁教授近来屡屡呼吁要尽快清理和废止一些不合时宜的法律,用意即在于此.
秘鲁学者赫尔南多·德·索托曾指出,西方国家通过完善的所有权体制,解放了僵化在资产中的资本,其中非常重要的一个途径,就是将边缘产权的摸索和努力合法化,从而创造了大量财富.中国30多年的改革开放与财富增长,也包含这样的特征.
回顾上世纪80年代的农村改革,不曾遇到如此多的法律问题.1952年中国颁行《土地改革法》以后,集体化和人民公社的设立,均是以红头文件的形式进行规范.因此上世纪80年代改革人民公社体制,以五个一号文件就可以解决问题.
经过30多年的法制建设,全国人大、国务院、各部委、地方人大和地方政府通过的各项法律法规数以千计,构成了一个庞大的法律体系.从法治国家角度看,有法必依、违法必究.而要推进改革,势必要突破一些已有规章,需要修法或废止过时法规.否则,贯彻本次三中全会的改革决定就会遇到很大的问题.
此前实践证明,如果不系统地清理、修订一些关键的法律条款,通过的改革决定很可能落实不了.过去十年,许多人认为改革推进力度不够,其中一个容易被忽视的问题,就是法制与改革的步调缺乏配合.
在“十六大”前,下发的《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》中规定,要从高新技术领域的国有企业近年新增的净资产中拿出一部分,作为股权奖励给这些国企的管理者和研发者.这是一个广受欢迎的决定.但其后涉及国企股权改革的相关法规修订并没有跟上,等有关国企要落实上述决定时,才发现很难在不违法的情况下做到,很多国企的股权激励改革因此停滞.类似难题在此次三中全会后将大量遇到,除非及时修法.
进一步看,迄今30多年的中国改革,经历了颇为曲折的摸石头过河的过程,顶层设计与底层创新从来互为表里,构成中国改革探索的一体两面.如果只有底层的改革创举,顶层不能及时给予合法性承认,相关改革就会变成权宜之计,不能构成制度,没有长远未来.如果只有顶层设计或决定,底层没有呼应和行动,改革也难以落地.
在新的历史条件下,改革尤其需要上下互动,并将底层实践的努力合法化.正如周其仁所指出的,中国在经济、市场和社会的边缘部分存在一个热闹的法外世界.对于那些危害社会公众利益的法外世界,要依法取缔,但那些并不危害他人或社会、略加规范就可以符合社会更大利益的法外世界,则应当让法律体系增加吸纳力和弹性,尽最大努力吸纳绝大多数人的绝大多数活动,这是关系中国长治久安的大事.
从法律制度层面看,中国作为一个成文法系国家,现行法律框架所固化的法治环境,往往令情势更加复杂.因为相较于习惯法,成文法系的法律总是存在一定的时滞,过慢清理阻碍变革,过快清理则不利于法治权威性的养成.适当加大最高法对某些法律条文的解释权,对于一时看不准的趋势进行规范时适度模糊一些,不失为一个变通之道,这样既能为立法和决策者摸索求变释放一定弹性空间,又能为发挥人民群众首创精神增添助力.
多年来,中国改革有一个不错的传统,就是通过改革试验区,让一些地区先行先试,争取某些突破.但先行先试,往往会碰到法律障碍.上海自贸区通过依法授权进行突破,把一些全国性法律法规暂停,代之以自贸区先行先试的一套章法,待几年实践后再进行总结,这或许是处理法律限制与改革矛盾的一条新路径.
总之,全面改革需要变法,唯有依程序解决制度难题,依法改革才能真正落实.