刑释解教人员安置帮教工作的法律

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摘 要 ：保护刑释解教人员权益是安置帮教工作的一个永恒主题.由于多方面的原因,安置帮教工作对刑释解教人员保护得很不充分.在目前形势下,为实现社会公平,促进社会和谐,重新构建安置帮教工作法律制度不仅有必要,而且很迫切.从三个方面入手：帮助教育；就业安置；政府责任.

关 键 词 ：历史；缺陷；原因；帮助教育；就业安置；政府责任

中图分类号：D922　文献标识码：A　文章编号：1003-949X(2009)-09-0014-03

改革开放以来,我国各地普遍开展刑释解教人员安置帮教工作,在预防和减少违法犯罪,促进社会治安综合治理,维护社会稳定方面收到了较好效果.然而,就整个法律体系而言,我国缺乏足够的制度设计,且已有的制度可操作性不强,实务中存在不少困难,如何设计一个符合社会公平正义原则的刑释解教人员安置帮教工作的法律制度框架,是目前理论界和决策者的一项紧迫任务.

一、相关法律的发展史

1,萌芽阶段.对刑释解教人员安置帮教工作,早在五十年代初期,我国就制定了一系列的政策措施.1953年12月召开的第一次全国劳动改造罪犯工作会议上决定,采取“多留少放”的办法,将刑释解教人员留厂就业安置,其主要目的是减少社会压力.在1964年第二次全国劳改工作会议上,我国对刑释解教人员安置帮教在政策上又作了新的调整：重大反革命犯、重大刑事犯、惯犯中除少数确定改造好的人员可以释放回原籍,多数仍要留厂(场)就业.劳动人民家庭出身的人民内部犯法的分子和一般轻微刑事犯原则上释放回家就业.劳动教养人员除极少数没有改造好的外,也适用这个政策.以上讲的安置形式一直延续到80年代初.

2,调整阶段.上世纪80年代末,我国实行了改革开放,社会矛盾也随之发生了变化,在押的罪犯,收容的劳动教养人员的成份构成对他们安置就业形式也发生了新的变化.为此,我国从政策上进行了调整,总体上改变了原来由监所机关安置为主,逐步向社会安置帮教为主的转变.1984年、司法部就《关于加强对刑释解教人员教育管理工作的通知》由公发第176号文件做了新的规定.第二次提出安置帮教工作的开展,实行分责任制.由于当时劳改、劳教机关已归属司法行政机关管理.文件要求公、检、法机关都要积极配合行政机关做好安置帮教工作.1991年8年,全国人大常委会通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》,提出“加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工作,妥善安置刑满解释人员和解除劳教的人员,减少重新违法犯罪”.1994年初,综治委、、司法、劳动、民政、工商六部委联合下发《关于进一步加强对刑释解教人员安置帮教的工作意见》,对这项工作的性质、对象、范围和工作目标,都做出了明确的规定.

3,初步发展阶段.随着我国社会主义法制的逐步健全的完善,1994年12月第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《中华人民共和国监狱法》.在监狱法第三章第五节中就罪犯的释放和安置做了明文规定,至此,刑释人员安置帮教工作由原来的按照国家有关政策来调整这一关系,变为由法律来调整,安置帮教工作的开展从此走上了法制化轨道.

二、现有法律的缺陷

1,度置帮教工作法律制度档次低、体系零乱.从我国现行的法律法规看,对刑释解教人员保护还没有一部专门的、较系统的法律法规,主要是一些意见、通知、办法等,在体例上没有统一,没有向成体系发展.

2,安置帮教工作法律制度内容肤浅、价值过时.在内容上浅偿辄止,没有向纵深发展,而且有的内容随形势的变化已失去了其应有的价值,如强制留厂就业与现行的法律法规保护人权的精神不适应.

3,安置帮教工作法律制度原则性强、可操作性差.在保障人权与违法犯罪行为作斗争的同时,始终坚持不歧视、给出路的政策,制定出了一系列有关刑释解教人员安置帮教工作的政策和规定.但是,对重新犯罪人员安置帮教工作只作了原则性规定,缺乏具体规范和可操作性措施,也没有相配套的实施办法和细则,难以将安置帮教工作做好、做细,落到实处.

三、立法的原因分析

1,对刑释解教人员保护立法是社会主义制度的本质要求.党和政府历来十分关心爱护刑释解教人员,在严厉打击违法犯罪行为的同时,切实保障人权,始终坚持“不歧视、给出路”的方针政策,陆续推行了一系列相关政策规定,帮助教育大部分刑释解教人员成为新的能自食其力的社会主义劳动者.帮教实践也表示,通过法律法规,规范帮教工作,能避免大部分回归社会的刑释解教人员走向重新犯罪道路.但是,现有相关法律法规存在原则性强.缺乏可操作性等致命性缺陷,不利于更好地开展刑释解教人员帮教工作,预防和减少重新犯罪.

2,对刑释解教人员保护立法是刑释解教人员安置帮教工作的外在需求.刑释解教人员安置帮教工作涉及到社会方方面面,要求全社会各部门都来参与,仅仅依靠司法、行政机关或者某个机关的力量孤军奋战,这项工作是难以开展下去的.这项工作的复杂性、系统性需要法律来全面规范.用法律明确规定各有关部门的职权职责,各有关部门如劳动保障、工商、税务等应建立不同形式帮教工作机构,履行各自的职责,积极参与安置帮教工作.

3,对刑释解教人员保护立法是刑释解教人员自身特点的内在需求.刑释解教人员因服刑、劳动教养隔离社会若干年,在社会体系结构中是有自身的经济特点、思维特点和行为特点.在经济方面表现为自我积累差,生活压力大,需受到国家政策的优惠和扶持,社会的物质帮助与救济.在思维方面,表现为缺乏自尊自信,自感低人一等,怕受到冷遇歧视,对事业未来缺乏信心和勇气,自感前途渺茫.在行为方面,由于其不良行为可能存在的不彻底及长期隔离社会所造成的不适应性,导致行为异常,使常人难以理解和接受,这些特点的客观存在直接关系到刑释解教人员各项合法权益的实现,所以必须予以立法保护.

4,对刑释解教人员保护立法是预防犯罪,实现社会治安根本好转的需要.随着社会主义市场经济的不断发展和完善,改革遇到了一些深层次矛盾,在刑释解教人员安置帮教工作中也出现了一些新的情况、新的问题.如,有些部门对安置帮教工作的重要性认识不够,采取的措施不力,人员编制、工作经费没有保障,帮教对象底数不清,脱管、失控现象较严重等等,这些新情况、新问题,长此下去,会影响社会治安综合治理工作的开展,危及社会稳定.这样,才能预防和减少重新犯罪,实现社会治安的根本好转.

5,对刑释解教人员保护立法,是顺应国际潮流及发展趋势的需要.19世纪中叶以来,联合国先后多次召开有关在监罪犯及出狱人处置大会,成立了专门的国际释囚协会,作出了一系列决议,要求有关国家予以遵守执行,这使刑释解教保护事业日趋国际化.如今,我国已是联合国《囚犯待遇最低限度标准规则》成员国.这个规则第64条规定：“社会的责任并不因囚犯的出狱而终止”.第81条规定：“政府应正面协助 出狱囚犯重新自立于社会的服务处和机构都是应在可能和必要的范围内,确保囚犯持有正当,获得适当住所和工作,能有对季节和气候适宜的服装,并持有足够的金钱,以前往目的地,并在出狱后一段时间内维持生活.”这些规定对保护刑释解教人员提出要求,明确了方向,需要尽快在国内法中予以体现和保证实施.目前,世界很多国家,诸如英、美、法、日等都建立和制定了自己的较为完善的刑释人员保护的法律法规,我国在这一领域立法工作明显滞后.

四、立法的基本原则

1,“谁主管、谁负责”原则.安置帮教工作是我国的一项主要政策,是社会主义制度的本质要求,党和政府十分重视,并将安置帮教工作作为预防和减少犯罪、维护社会稳定的一项重要工作列入社会治安综合治理工作考核目标,作为落实领导责任制的一项重要内容.按照谁主管谁负责的原则,对各主管部门应担负什么责任、怎么负责、不负责怎么办等等,都应做出明确规定,做到有章可循.

2,“齐抓共管、共同帮教”原则.安置帮教是一项复杂的社会系统工程,单纯依靠司法行政机关或某个机关的力量是难以展开的,需要全社会共同参与,共同努力,需要各有关部门和有关方面的大力支持,密切配合,向那些改恶从善的重新犯罪人员伸向扶持、援助之手,让他们切实感到党和政府的关怀、社会的温暖,这样就可以化消极因素为积极因素,预防和减少犯罪.

3,“安置市场化、帮教社会化”原则.在计划经济时代,安置帮教工作单纯依靠司法行政机关的力量,收到了一定的效果.但随着社会主义市场经济的建立和发展,改革进程的不断深化,这种安置计划化、帮教专门化的观念已经不适应时代的要求,要更新观念,拓宽质量帮教渠道,使安置帮教工作逐步向社会化、市场化转变.

五、立法的模式选择

刑释解教人员安置帮教工作的立法模式有两种.

1,“由下至上”模式,是指由各省、自治区、直辖市及国务院规定的较大市人大及其常委会各自制定地方性法规,经过一段时的适用后,由全国人大及其常委会统一立法,这种立法模式比较符合我国的实际情况,因为我国幅员辽阔,人口众多,地区差别比较大,能因地制宜地解决各地的实际问题,且容易积累立法经验,并最终能为综合立法打下基础,但是任何事情有优点也有观点,这种模式缺乏客观性、全面性,难以形成整体.

2,“由上而下”模式,是指由全国人大及其常委会统一立法,然后各省、自治区、直辖市及国务院规定的较大市人大及其常委会根据国家制定的法律,结合本地的实际情况规定实施细则或办法,这种立法模式优点是有利于国家法制统一,缺点是原则性强,可操作性较差.

六、立法的主要内容

1,帮助教育,包括：各级人民政府应当采取多种形式,组织开展对刑释解教人员进行思想、道德、法律和职业技能等教育；刑释解教时,监管部门应当向刑释解教人员原户口所在地的机关、接受单位介绍其改造表现、职业技能培训等情况,并于释放、解教时移交有关档案材料,做好继续帮教工作；在刑释解教人员刑释解教时,监管部门应通知原单位或者其亲属负责接回,当地派出所应及时为其办理落户手续；刑释解教人员所在地的派出所、村(居)民委员会或者其单位应当建立帮教小组,并建立帮教工作责任制,以巩固教育改造成果；帮教小组成员应当及时了解、掌握被帮教人员的思想状况,及时发现并解决问题,被帮教人员应当主动向帮教小组和帮教责任人汇报思想状况,刑释解教人员的家属应当积极参与帮教工作.

2,就业安置,包括：对刑释解教人员的就业安置,采取集中安置和分散安置、组织安置和自找出路相结合的办法：有条件的地区和单位应当建立安置刑释解教人员基地或安置点.同时,鼓励个人创力安置刑释解教人员基地或安置点,各级政府对安置刑释解教人员的基地或者安置点,应当在政策上、资金上给予支持；对未被所在单位除名的刑释解教人员,原单位应当负责安置,对已经除名的,有安置能力的单位也应进行安置；企事业单位招工时,对符合条件的刑释解教人员应当同等对待,不得歧视；鼓励刑释解教人员进入劳务市场,参与平等竞争,自谋职业；对属于农业户口的刑释解教人员应当划给责任田、口粮田,使其生产、生活有切实保障；对接受教育改造表现突出和有职业技能的刑释解教人员应当优先予以安置.

3,政府责任,包括：门对那些恶习较深、改造效果较差,又有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员应当加强管理,对重新违法犯罪的,应当依法从严打击,派出所应当建立对刑释解教人员帮教责任制：司法行政机关应当同社会有关部门密切配合,加强对刑释解教人员的教育和定向职业技能培训,做好刑释解教人员过渡性安置和接续教育组织的建立,建立定期考察和反馈制度,总结推广安置工作经验；劳动部门应当承担劳动就业服务工作,积极协助街道、乡镇基层组织对尚未就业服务工作：工商行政管理部门对于申请从事个体经营的刑释解教人员应当鼓励支持,帮助解决经营中遇到的实际问题,引导其合法经营,守法从业,提高职业道德水平；民政部门应当鼓励乡镇、街道、村(居)民委员会兴办实体,安置刑释解教人员,对年老体弱或因病丧失劳动能力,且无依无靠、无生活来源的刑释解教人员,应当给予相应的社会救济；教育部门应当关心、支持、刑释解教人员的就学和专业知识的教育、培训、对报考有关院校,符合录取条件者应当予以录取；工会、共青团、妇联、帮教协会、关心下一代协会、个体劳动者协会以及其他社会群团体组织,应当结合自身特点和优势,关心、支持、参与帮助教育安置刑释解教人员工作.

4,法律责任.对在安置帮教工作中成绩显著的单位及个人积极主动安置帮教的单位,由政府给予表彰或奖励,对在安置帮教工作中,措施不力造成严重后果的,地区或单位当年不得评先,其主要负责人不得晋职晋级,并视情节轻重,由有关部门依法给予行政处分或行政处罚.