我国民间资本进入石油产业的法律保障

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摘 要 虽然国内近年出台了几部旨在取消民间资本进入石油上游产业链壁垒的法规文件,但现有垄断格局未出现明显改观.本文在现有体制下,结合现行法律法规、政策,并比较分析国外石油行业资本和行业控制权力分布状况,从投资、产权及交易成本的角度进行探讨,对中国石油行业引入竞争,打破垄断格局,完善法律保障体制,促进中国石油产业健康发展.

关 键 词 民间资本 石油产业 法律保障

作者简介:张彬,华东理工大学法学院.

中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)06-109-03

我国现有石油产业格局的严重不合理性造成诸多弊端,究其原因,是我国石油供应机制的问题.形成此僵化供应体制的根本原因,是我国石油行业的行政垄断,用“市场准入”将民资拒之门外,使其在石油勘探、开采的上游领域毫无立锥之地,又在所谓“开放”的下游市场举步维艰.“一个国家能持续并提高本身生产力的关键在于,它是否有资格成为一种先进产业或重要产业环节的基地.”P我国已具备完整的石油产业链,因此更需要营造公平竞争的石油产业市场环境.

一、我国民间资本与石油市场现状

虽然民间资本已经渗透到诸多领域,但是石油产业依旧由央企及地方国有企业牢牢控制,其中的民间资本十分匮乏,甚至在石油产业链的上游(勘探、开发)领域所占份额几乎为零.

在国内油价方面,由于国内成品油价格实行政府指导定价(限定高价),而基准价格则是根据中石油和中石化进口原油时的谈判价格换算成本加成利润得出,即国内成品油批发价格定价权掌握在中石油和中石化两大国有石油公司手中.虽然两大石油公司之间没有明显的“价格共谋”,但是凭借他们的影响力及“共同的谈判”,足以形成“意愿一致”,达成某种“协议”.但是,“意愿一致导致了共谋结果,虽然在共谋者之间不存在任何明确的合作.”Q而“实际上,反垄断不仅要针对法律上可实施的合同,而且要针对非正式的协议.”R中石油和中石化作为最重要的国有能源企业,凭借自身的优势地位及与政府之间的特殊关系,相互间达成“非正式的协议”再容易不过了.

未来石油市场的发展趋势无疑将从自然垄断发展到市场竞争.美国能源领域著名学者霍华德格尔勒(HowardGeller)认为世界经济和社会有四个方面的主要趋势,其中之一即行业重组和民营化,许多国家正在对国有电力、石油和天然气企业等实施民营化,目的是提高效率,吸引民间资金向能源领域投资.同时,政府正在努力提高政策制定过程的透明度,减少政府能源补贴,开放市场并扩大竞争.因此,成功的能源政策,无论是能源行业重组以及激励提高能源和发展可再生能源,还是法规,都必须吸引私营部门参加,激励民间资本大规模投资于重要技术领域.S他认为,“所有这些趋势都影响着21世纪的能源政策和能源体系,我们在设计和实施能源革命时必须予以充分考虑.”

当前活跃在世界舞台的各大石油公司均是经过激烈竞争洗礼之后成长起来的,他们对“竞争”的了解入木三分,懂得如何适应不同的竞争环境并运用自身优势;相比之下,我国三大石油公司与和地方政府有着千丝万缕的联系,从由国家统一分配的油田巨额利润的同时,又享受着高额的财政补贴及优厚的政策支持.他们并非优胜劣汰竞争游戏中的胜利者,加之国内缺乏竞争动力,难以形成国际竞争力.

二、民间资本逐鹿石油业的瓶颈

目前,我国民间资本进入石油行业的最大硬性障碍是带有行政垄断色彩的相关法律制度,同时又受到石油市场环境、石油战略地位及相应政策支持在操作层面上缺失的影响.

(一)市场环境

由于石油业的行业特征和规模,石油业是最易形成垄断的行业之一.一块年产原油200万吨油田的评估价值达数百亿元人民币,在上游勘探开发领域,动辄数亿的勘探资金T和25%的商业成功率U,是规模较小的企业无力承担的高投入、高风险产业.无法形成规模经济的开采也容易造成资源浪费和环境污染.据相关统计,三大石油公司控制超过95%以上的原油生产和进口;中石油、中石化的加工能力占全国的79.8%,零散的地方炼油厂仅占18.5%;中石油、中石化全资和控股的成品油批发企业占全国的63.7%,而其控制的加油站数量占加油站总数的51%.下游民营企业只有在三大石油公司产量富足时才能得到稳定油源,可一旦出现供应紧张等局面就会导致民营加油站的油源难以得到保障,危及生存,严重影响民营企业的扩大再生产.

(二)政府对石油战略地位的考量和决策

在美国,“石油和天然气公司每年把大约6000万美元用于偏向其产业政策的‘院外活动’V,按照美国国会政府问责局的说法,游说者所代表的能源企业每年能够因此获利60亿美元.”W我国石油行业的寡头垄断格局及企业与政府身份的混同性,使三大石油企业以利税、解决就业、能源保障之名,得到政策的偏袒.

(三)扶持的非对等性

改革开放以来,我国重新树立起一批国内具有重要影响力,国际上初具备竞争力的大型企业,其中国企占绝大多数――中石油、中石化和中海油便是石油行业的“三桶油”X.凭借国家立法、政策及自身支配地位的优势,国有企业实现了“上大压小”、“国进民退”.但是,这种模式与“有远见的企业已伸入国际市场”有所不同――波特认为的“有远见的企业”是出于企业发展的内生动力而主动进入市场.近年来,我国经济持续快速发展导致国内资源日近枯竭,国家鼓励能源企业开拓海外市场,寻求外部资源.“本国市场竞争者越强,企业国际化的成功机会越大.如果没有本国市场实战历练,企业想击败强劲的外国对手,事实上很困难.等国内竞争会造成一些企业破产、竞争者合并的现象,但整个过程是为了洗炼真正的强者”Y.观之三大石油公司在国际市场上的表现,实在差强人意.“全球市值第一”的中石油在资本市场上如同过山车Z,“最赚钱”企业却享受政府的高额补贴,真正从国际竞争对手市场上赚取的还有多少?如今,三大石油公司在国内市场再无他人可以撼动,那么国家为支持、巩固其地位而颁布实施的行政垄断法律、法规、政策支持是否还有存在必要?

(四)法律制度约束及与现实情况之间的张力

1.石油勘探开采与进口

石油业勘探开采领域,《矿产资源法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定:“只有由国务院授权的有关主管部门审批,并颁发采矿许可证的企业才有权开采石油、天然气等矿种.”以法律的地位明确了中石油、中石化的垄断地位,即“国有矿山企业是开采矿产资源的主体.国家保障国有矿业经济的巩固和发展.”

国内油源无法保证,那是否能依靠国外进口呢?2002年《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》规定,经外经委、海关总署等部门的允许,非国营贸易企业从事部分数量的进口.可实际上国家一直将原油和成品油进口配额限定于国营贸易企业.为履行我国加入WTO时的承诺,自2005年起逐渐增加非国营贸易企业的进口配额,但是“2010年民营油企进口配额也仅占到中国1.9亿吨原油进口配额的13%”.而且,国家对能够获得原油、成品油进口配额的民营企业规定了苛刻的申请条件.即便如此,民营企业进口的原油也只能销售给中石油和中石化.重重排他性规定,繁琐的许可程序,为国企织成了石油上游领域天然的封闭网,国企完全控制了我国石油产业链的源头,并进而控制整个石油产业链.

2.石油炼化

1999年国务院转发国家经贸委等部门《关于清理整顿小炼油厂和规范原油、成品油流通秩序的意见》,开篇痛斥“炼油厂过多过滥,盲目发展,等,而且与国有大中型炼油企业争原油、争市场,干扰和破坏正常的原油成品油生产流通秩序.等,现清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序等.”经此次整顿后,全国100万吨以上的大中型国有炼厂基本都划归中石油、中石化,而小炼油厂不是强制退市就是被中石油、中石化收编.2008年原油价格的大幅上涨和2009年实施的燃油税改革令民营炼油企业的油品成本增加30%-35%,纷纷出现严重亏损.


3.成品油流通

国务院于1999年发布规定赋予中石油、中石化在批发领域的特殊垄断地位,各省在转发《关于清理整顿成品油流通企业和规范成品油流通秩序的实施意见》时,还明确销售给国企的地域划分.当时众多的民营企业由中石油、中石化以低廉的价格纳入囊中.但对于中石油、中石化垄断的弊端,国务院期待其能够自律.此后,据报道称:“全国民营石油批发企业由原来的3340多家锐减到2007年的663家.”据中商联石油委调查,“石油民营批发企业已经关门、倒闭了2/3.”在石油业下游仅剩的民营企业就在该通知的“狠抓落实”下,举步维艰.到了2008年,国家发改委和商务部联合发布《关于民营成品油企业经营的有关问题的通知》,要求中石油、中石化加快推进对民营批发企业的“重组”,而所谓重组,实际上是延续过去“整顿”民营批发企业,加强中石油、中石化的垄断地位.

上述四者之间形成了牢固的“金字塔”形态:“石油市场的特殊环境”加上石油重要的“战略地位”作为基础直接反映即是“政府对国有企业的偏袒性扶持”,而这种扶持进一步上升为石油业相应的法律制度,而法律制度则作为高高在上的“金字塔”顶端,布局整个石油产业,如图3-1.

三、民间资本逐鹿石油业的制度设计

(一)实现石油市场上中游主体多元化

“国内市场规模有如一把双刃剑.一方面具有激励企业投资、再投资的动力,因此是产业国际竞争力的一大优势;另一方面,庞大的国内市场所带来的丰富机会,也可能导致企业丧失向海外拓展的意愿,这就形成不利于国际竞争的因素.因此,必须把国内竞争者等的其他竞争要素放进来一并考虑,才能看出市场规模对产业竞争力的可能利弊.”[石油产业要实现健康发展,必然需要多元主体的参与创造出竞争格局,而民间资本实为“多元主体”的题中应有之义.

迈克尔波特认为有五个竞争要素决定某个产业的盈利能力,即进入壁垒、买方实力、卖方实力、替代威胁及现有竞争者.卖方实力是指供应商的议价能力.我国的石油巨头在国际上的毫无议价能力,甚至因垄断反被国际巨头“敲竹杠”\.在短期内,新能源无法对石油行业造成威胁.现有的竞争只是中石油、中石化、中海油和中化集团四家表面维持的竞争,实则划域而治.

(二)明晰产权

一个健康的竞争市场需要多元的主体,“但无论愿望如何,政府也不可能控制每一项决定;结果,不管政府干预的程度如何,市场总是扮演一个意义重大的角色.”]

诺贝尔经济学奖得主道格拉斯诺斯曾说过:“有效率的产权对经济增长起着至关重要的作用.”在个体追求自身利益最大化为目标的情况下,产权明晰的竞争市场机制是唯一的最节省信息和产生有效配置的机制.“强国必先富民,富民必先明权.”产权明晰是民资进入市场的前提.法律必须保证民资能够进入石油业,也必须完善相应的退出机制,保证民资创造的财富不被剥夺.从效率上来说,产权私有关系到权利人的切身利益,将迫使其更加富有责任感,这有利于生产效率的进一步提升及产权的保护.所以,产权不明晰、“绕过价格机制而分配资源”^是民资进入石油业最大的顾虑.而道格拉斯诺斯认为的“有效率的产权”对于经济的激励机制恰恰就在于“降低或减少费用;人们的预期收益得到保证;从整个社会来说,个人的投资收益充分接近于社会收益_.


注释;

PY[[美]迈克尔波特著.李明轩,邱如美译.国家竞争优势.华夏出版社.2003年版.18,112,89.

QR[英]奥利弗布莱克著.向国成,袁媛等译.反垄断的哲学基础.东北财经大学出版社.2010年版.第133页,第132页.

S[美]霍华德格尔勒著.刘显法,代存峰,吴施勤译.能源革命.中国环境科学出版社.2006年版.第21页.

T皇家荷兰/壳牌石油公司2005年年度勘探支出15亿美元.

U.sinopeews../shzz/content/2008-03/10/content_482144..

V在西方国家中,为了某种特定利益而进行的,企图影响议会立法和政府决策的活动.

W[美]弗雷德克鲁普,米利亚姆霍恩著.陈茂云等译.决战新能源――一场影响国家兴衰的产业革命.东方出版社.2010年版.第7页.

X中海油,即中国海洋石油总公司.

Z2007年11月5日,中石油A股开盘价高达48.6元.按当时股价计,中石油A股和H股的总市值合计高达11081.94亿美元,是当时全球市值第一的埃克森美孚石油公司市值的2.27倍,一跃成为全球最大市值的上市公司.可短短一年之内(2008年11月5日,中石油A股以10.63元收盘),市值蒸发近7万亿元.

\中国民营经济研究会会长保育钧在接受《新财经》记者采访时说,石油进口权都垄断在两大集团手里,外国人因此故意涨价.他们知道石油在中国是垄断经营,不怕两大集团不买油.

][美]W.吉帕维斯库斯,约翰M.弗农,小约瑟夫E.哈林顿著.陈甬军等译.反垄断与管制经济学(原书第3版).北京:机械工业出版社.2004年版.第172页.

^[美]Y.巴泽尔著.费方域,段毅才译.产权的经济分析.上海三联书店、上海人民出版社.1997年版.第118页.

_道格拉斯诺斯对此的解释为:“当产权行使成本为0时,充分界定的产权使得个人的投资收益等于社会收益”.

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莱默,德贾瓦德沙雷西-伊斯法哈里著.王芳译.石油市场模型.北京大学出版社.2004.

[2][美]迈克尔波特著.高登第,李明轩译.竞争论.北京:中信出版社.2003.

[3][美]约瑟夫E斯蒂格利茨,卡尔E沃尔什著.黄险峰,张帆译.经济学(第三版).北京:中国人民大学出版社.2006.

[4][美]道格拉斯C诺斯著.经济史中的结构与变迁.陈郁,罗华平等译.上海:上海人民出版社.1994.

[5]国际能源署编.张阿玲等译.能源技术展望――面向2050年的情景与战略.北京:清华大学出版社.2009.

[6]肖国兴,叶荣泗主编.中国能源法研究报告2008,2009,2010.北京:法律出版社.2004.

[7]世界银行东亚和太平洋地区基础设施局,国务院研究中心产业经济研究部.机不可失:中国能源可持续发展.中国发展出版社.2007.


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