政策与法律的一致性是依法执政的前提

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摘 要 国家的治理,离不开政策,更离不开法律.但由于政策、法律的差异性,在治国理政的过程中,两者之间经常会出现矛盾或不一致,这对执政者来说是一个严峻的考验.针对政策、法律不一致的具体表现,本文提出了“强化守法意识”、“维护法律尊严”、“对政策作适法性审查”的建议.

关 键 词 政策 法律 一致性 依法执政

作者简介：杨邗,无锡市城市防洪工程管理处.

中图分类号：D90 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-014-02

党的十八大以来,总书记在多次会议上、多个场合、多次阐述法治的重要性,他强调：依法治国,是治国理政的基本方略；依法执政,是执政党的基本执政方式；依法行政,是政府行政权运行的基本原则.在去年初第四次集体学习会上,他提出了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面”的新要求,特别强调“我们党是执政党,坚持依法执政,对全面推进依法治国具有重大作用”.

一、几个基本概念

(一)依法执政

所谓的依法执政,是指一个政党依照法律程序进入国家政权并在其中处于主导地位,且依照法律从事各项管理活动,并在执政过程中,坚持运用法律手段解决社会矛盾、协调利益关系,持续获得最广大人民群众的拥护、支持,从而,促进经济社会健康持续发展,引导社会进步.

(二)政策

所谓的政策,是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准则.它是人类社会发展到一定历史阶段的产物,具有鲜明的政治性,其基本特征是：普遍性、指导性和灵活性.

(三)法律

所谓的法律,是指由立法机关制定,国家强制力保障执行的行为规则.体现的是统治阶级的意志,制定和实施的根本目的,是为了保障国家政权的稳固、社会秩序的安定和人民利益的维护.其基本特征是：普适性、规范性和稳定性.

(四)政策与法律的差异

政策和法律作为两种不同的治国方略,虽然存在着密切的联系,但在制定主体和程序、表现形式、适用范围、强制力和稳定性等方面都各有特点.首先,法律是国家意志、公共意志,是全体公民必须遵守的契约性文件；而政策是没有国家意志属性的.其次,法律具有高度的明确性,有具体的规范性文字描述,有明确的强制性和惩罚性规定,依靠国家强制力要求全体民众普遍遵守；而政策条文原则性强,不具有国家强制力.再次,从稳定性方面看,法律具有相对的稳定性；而政策的稳定性相对较弱.

(五)政策与法律的一致性

政策与法律在本质上应是一致的,都是以执政党的政治利益为基础,相互补充、相互作用,共同维护和巩固执政者的执政地位、执政利益.具体表现为：在功能方面有共性、在内容方面具有一致性、在适用范围方面具有互补性.

二、政策法律不一致的表现

综上所述,法律的制定程序较为复杂、相对滞后；政策的出台相对简单、比较灵活.从理论上讲,政策和法律对执政管理具有同等的重要性和必要性,其本质上也应该是一致的.但在具体的社会管理上,重政策、轻法律,甚至相互矛盾的现象普遍存在.例如：劳动合同法明确规定要实行“同工同酬”.但一些政府部门为节省开支,却大量使用劳务派遣工,同工不同酬,视法律如无物.再如：事业单位实行绩效工资后,工资有了较大的增长,但却抹杀了行业间的差异性,眉毛胡子一把抓,甚至连中夜班费、国家法定节日加班费都一笔勾销,不予认可,政策的僵硬令人瞠目.还有收费、拆迁以及限制人身自由等方面的矛盾可以说是不胜枚举.

三、政策、法律不一致的原因和危害

政策、法律不一致的原因是多方面的,概括地说,有传统思维偏好、法律意识淡薄、权力缺乏制衡等三方面的原因.其危害后果也是十分严峻的.

(一)传统思维偏好导致重政策轻法律

在革命战争年代,处于打破一切旧制度的非常时期,没有现成的法律法规,也不可能一下子从整体上建立起一整套的法律制度.因此,主要靠政策办事,政策代替了法律,政策具有指导一切工作的绝对权威.而政策的制定与出台在程序上相对于法律来说有比较简便,得心应手；上世纪八十年代,改革、开放之初,要建立社会主义市场经济,没有现成的经验、模式,只能“摸着石头过河”,各项改革政策的引导理所当然.而法律的不完备或滞后性,也为以“政”代“法”提供了方便.所以,人们习惯于重政策而轻法律.

(二)法律意识淡薄

因为法律相对滞后,而政策的运用又得心应手,在具体的社会管理上,法律意识淡薄,“唯政是从”,以政代法,甚至以政压法.从社会治理的角度看,有一部分人得益,势必就有一部分人失益,得益的人认为是应该的.因为有政策规定、按政策办事,因政策得益何罪之有?而失益的人因政策的规定而吃亏,必然牢骚满腹、怨气冲天,到处告状、越级,最后弄得整个社会都不得安宁.

(三)权力缺乏制衡

政策与法律矛盾的实质就是权力与法律的争斗,我们知道,没有制约的权力必然导致腐败.对权力制约的一条重要途径就是通过法律规定来实现的.如果法律缺乏或失之以宽、失之以软,则无法制约权力的滥用,最终必然导致腐败.在我国的传统法治文化里,法律是用来统治民众的工具,有权就有法、权大法大,皇帝从不认为自己应受法律的约束.新中国成立以来,尤其是改革开放以来,国民经济飞速发展,骄人业绩得到全世界的认可和赞叹.但由于腐败现象（并非中国独有）的存在,由于权力的滥用,老百姓怨声载道.

(四)政策、法律不一致的危害

政策、法律不一致的危害是显而易见的.当前,改革已进入深水区,一些地方执政者借改革之名,不断地修改政策――推陈出新,却又于法无据,甚至与法相冲突.但因其出发点是改革,动机愿望是好的,故美名其曰：善意违法.而群众的感觉是,地方政策像月亮,初一、十五不一样.更可恶的是：新官不理旧账――官换政改.弄的群众无所适从,甚至走向对立.一旦失去了群众基础、群众拥护,执政的合理性必然受到质疑.为此,封丽霞在《学习时报》上提出了“用法治思维引领改革前行”的呼吁. 四、确保政策、法律一致性的思考

政策、法律的一致性是依法执政的前提.因为依法执政,就是依据法律规定执掌政权、行使行政管理.所以,依法是前提、是必要条件.要实现政策、法律的一致性,一方面要加强法律建设,完善立法,提高法律的覆盖范围；加强诉讼程序的制定和完善.另一方面,对政策制定进行规范确保政策的科学性、性、合法性,有意识地减少、消除政策、法律的矛盾和抵触,努力形成政策、法律相互补充、良性互动的格局.

(一)强化守法意识

所谓的守法意识,是指人们自觉遵守法律规定的心理态度.而强化的含义是：巩固或加强.所以,强化守法意识,就是巩固或加强人们自觉遵守法律规定的心理态度.在中国古代的法律文化中,官员是不受法律约束的,法律只是用来统治民众的工具.时至今日,在一些社会矛盾或纠纷中,我们还经常听到个别官员的大话：法什么法?我就是法!两千多年前的亚里斯多德就曾指出法治的基本含义：良好的法律与普遍的遵守.自觉遵守国家法律是每一个公民应尽的义务,对于执政者来说,则更应该带头遵守、带头执行.正可谓：干部带了头,群众有劲头.干部带头强化法律意识,自觉遵守、模范执行国家法律法规,社会才会多一份安宁、百姓才会多一份信赖.

(二)自觉维护法律尊严

法律的意义不仅仅在于制定和颁布,还在于被遵守、被执行.法律如果得不到切实有效的遵行,无异于一纸空文.我们知道,执政者的一切权力都来源于且受制于法律；一切政党和社会力量都要在宪法、法律的范围内活动；全体社会成员的是非对错也都只能以法律作为其唯一的评判标准.自觉维护法律的尊严,要求执政者必须率先垂范,必须时时刻刻尊重和严格遵守各项法律规定.在具体的施政过程中,要特别注重完善立法,坚持以法领政、以法促政,自觉克服以政代法、重政轻法的惯性思维.

(三)每项政策的出台,都应经过适法性审查

依法执政,就是要紧紧抓住制度（法律）建设这个带有根本性、全局性的首要工作,坚持依法治国,领导立法、带头守法、保证执法,不断推进国家事务的法制化、规范化,从制度（法律）层面上保证党的路线方针政策的贯彻实施.而这种制度（法律）不因领导人的改变而改变；不因领导人的看法或注意力的改变而改变.当然,国家改革已经步入深水区,没有现成的经验,也没有现成的法律,先政后法的试探也是必须的.但这个政策的出台,事先应进行必要的适法性审查.也就是说,新出台的政策不能、也不应与现有的法律相冲突、相矛盾.以政策否定已生效的法律是执政者的大忌,是权大于法的具体表现,也深为民众所诟病.所以,笔者建议每一项新政的出台,都应进行适法性审查.

五、结语

社会主义市场经济的实质就是法治经济,无论是政府部门、经营单位、社会团体,还是公民个人,都必须在法律的框架下主张权利；而政策也是面对新形势、新情况实施执政管理的有效手段.两者都是建设中国特色社会主义的根本保证,是发展社会主义市场经济的客观需要,是国家长治久安的重要保障.我们要做的是使两者有机地结合起来,相互补充、相互促进,而不是相互背离、相互矛盾.唯有如此,才能凝聚人心、促进和谐、推动发展.因此,笔者认为：政策、法律的一致性是依法执政的前提.