中国近代国立大学校长的法律地位探析

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摘 要 ：国立大学校长,是中国近代大学校长的主要组成部分,是中国近代高等教育发展的实践者和标志性人物.对中国近代国立大学校长的研究,已成为当前高等教育史研究的热点.已有的研究中对单个著名国立大学校长的研究居多,对国立大学校长这一整体的研究则寥寥无几,因此对国立大学校长的法律地位的探讨是全面认识他们的有效补充.中国近代国立大学校长是由政府或最高领导人任命的、具有简任官及以上管等的群体,总辖国立大学全部事务,享有国立大学教职员中的最高待遇.

关 键 词 ：近代国立大学校长；产生方式；任职资格；管等；管理权限；薪俸待遇

中图分类号：G649.29　文献标识码：A　文章编号：1671―1610(2012)03―0050―06

国立大学校长,是中国近代大学校长的主要组成部分,是中国近代高等教育发展的实践者和标志性人物.对中国近代国立大学校长的研究,已成为当前高等教育史研究的热点.

本文所探讨的“中国近代国立大学”是指民国时期由国库支付办学经费、经教育部(或大学院)批准设立的大学,不包括独立设置的学院和高等专科学校.法律地位是指法律关系主体享受权利与承担义务的资格,也用以指法律主体在法律关系中所处的位置,它常用来表示权利和义务的相应程度.本文所探讨的国立大学校长的法律地位是指中国近代的教育法律法规对国立大学校长权利和义务的规定.

中国近代大学校长的身份是从学堂监督、总监督、管学大臣等身份演变而来,其标志是1912年5月“北京大学堂今拟改称为北京大学校,大学堂总监督改称为大学校校长”,明确了大学校长的身份特征,大学校长制从此确定.政府为了规范大学管理,制定了一系列的法律法规,其中涉及到大学校长的规定均适合于国立大学校长.另外,专门针对国立大学的法律法规中也会涉及到对国立大学校长的规定.中国近代国立大学的校长主要有两种,一种是“正式”的校长,是按照当时法定的国立大学校长产生方式产生的大学实际长校人；另一种是代理校长,是当“正式校长”无法到职或者政府还未产生“正式校长”前,由政府在校外指派或在学校内的教授群体中指定一人处理校务,该长校人一般称为“代理校长”,虽然他们在国立大学的发展过程中往往是过渡性的,但他们与正式校长的权限并无区别.

对中国近代国立大学校长法律地位的探讨是全面认识中国近代国立大学校长的有效补充.中国近代的法律法规对国立大学校长的规定,体现在以下四个方面.

一、对中国近代国立大学校长产生方式的法律规定

在中国近代高等教育的发展历程中,国立大学校长的产生方式不是单一的,主要有大总统任命、教育总长聘任、政府任命等方式,另外,还存在一些特例.

(一)大总统任命

中国近代法律法规对国立大学的规定相对滞后,国立北京大学产生前并没有对国立大学校长产生方式的专门规定,1912年的《大学令》中也未对校长的产生方式进行规定,但是可从当时国立北京大学校长的“任命状”中略窥一二.1912年5月4日以唐绍仪和蔡元培署名的《临时大总统令》“任命严复署理北京大学校校长”；同年10月以赵秉钧和范源濂署名的《临时大总统令》“任命章士钊为北京大学校校长”,后来关于马良、何时的任命状也均是以国务院总理和教育总长署名的《临时大总统令》发布的.可见这一时期的国立大学校长是由大总统任命、以国务院总理和教育总长名义发布的.1914年7月6日《教育部直辖专门以上学校职员任用暂行规程》(部饬第六十一号)中则明确规定了“大学校校长由大总统任命之”,这可能是最早对大学校长产生方式的规定.1917年5月3日教育部公布《国立大学职员任用及薪俸规程令》(部令第三十号)中规定“校长,由大总统任命之”,这可能是专门针对国立大学校长产生方式的最早规定,如1919年国立北京大学在蔡元培呈请辞职且无法到职的情况下,大总统在1919年6月以《大总统令》的形式,“任命胡仁源署北京大学校长”.

(二)教育总长聘任

在1924年教育部公布的《国立大学校条例令》中的第十一条规定：“国立大学校设校长一人,总辖校务,由教育总长聘任之”.该规定与前面的规定存在明显不同,即国立大学校长不再是由大总统任命,而是由教育总长聘任,主体由“大总统”变为“教育总长”,方式由“任命”改为“聘任”.

(三)国民政府任命

1929年7月颁布的《大学组织法》第九条中规定“国立大学校长由国民政府任命之”,这时的国立大学校长直接由国民政府任命,如1930年蒋梦麟的任命状就是直接以《国民政府令》的形式发布,下无署名.后来的国立大学校长基本上是以此种方式产生的.1934年4月28日国民政府对该法进行了修正,其中第九条将大学校长产生方式改为“国立、省立、市立大学校长简任”,可见修正后的《大学组织法》仍规定国立大学校长是由国民政府任命的.就任命的方式来看,也是存在区别的,有的是直接任命；有的是由教育部部长推荐呈交国民政府批准；有的更加特殊,由几个部门共同推选再请国民政府任命,如国立清华大学规定：国立清华大学董事会“推举校长候选人三人,呈请大学院会同外交部择一,转呈国民政府任命之(但在董事会未成立以前,大学校长迳由大学院会同外交部呈请国民政府任命之)”.

(四)特例

中国近代国立大学校长的产生还存在一些特殊的情形,如1936年竺可桢出任浙江大学校长一职,就因之“钦点”.在中国近代高等教育史上,还出现了一种非常特殊的国立大学校长产生方式――由省长委派或聘请.如1920年国立北洋大学校长冯熙运上任,由当时直隶省长曹锐直接委派.再如1925年国立东南大学出现“易长风波”

1月6日北洋政府国务会议通过了免去郭秉文东大校长职务、任命胡敦复为东大校长的决议.这一决定引发了校内“拥郭派”和“拥胡派”、东大校董会与教育部的激烈斗争等是年7月,新任省长郑谦聘请原江苏教育厅长蒋维乔为东大代校长.

国立大学校长由省长委派或聘请,这在国立大学校长的产生方式中是非常罕见的,这主要是由当时的环境决定的,是于法无据的. 二、对中国近代国立大学校长的任职资格与官等的法律规定

中国近代的法律法规还专门对中国近代国立大学校长的任职资格和官等进行了规定,这更加明确了该群体的法律地位.

(一)任职资格

粗览中国近代国立大学校长群体,不难发现他们在学历、学术与社会声望上有明显的优势,主要体现在他们高等教育经历、政府任职经历、学术研究经历等方面,这些都是其任职资格的限定.最早对中国近代国立大学校长任职资格进行系统规定的是1914年7月6日《教育部直辖专门以上学校职员任用暂行规程》(部饬第六十一号),其第九条规定“凡直辖学校校长,非专门以上学校毕业,不得充任.但有荐任官以上资格曾任教育职务满三年者,亦得充之”.这勾勒出了中国近代国立大学校长任职的基本条件,即必须是专门以上学校毕业者或具备荐任官以上资格和三年以上的教育任职者,方能充任.该规定基本上奠定了中国近代国立大学校长任职资格的起点.之后虽然没有专门针对国立大学校长任职资格进行规定,但是在实践中其门槛已远远高于1914年的规定,如1916年任国立北京大学校长职的蔡元培、1918年任国立北洋大学校长职的赵天麟、1918年任国立山西大学校长职的王录勋等,其学历或者官等均有提高.国民政府时期也是如此.从现实情况来看,国立大学校长无论在学术上,还是在社会声望上均有他人所不及之实,否则,即使政府任命其为校长,国立大学师生也会反对,这类事件在中国近代国立大学发展中经常出现.如国立清华大学的“乔万选被拒”事件、国立大学“拒桂”“拒段”运动,等等.

另外,为了使国立大学校长能够专心办学,法律还专门针对“任职后的国立大学校长不得兼任其他官职”进行了规定.该规定虽然不能将其归为任职资格的专门规定,但不可否认这是对中国近代国立大学校长任职条件规定的重要补充.1912年蔡元培在“教育部总长照会”中提出《教育部咨请转饬凡担任校务者须开去兼差以专责成》,提出了国立大学校长不能兼任其他行政职务的初衷,即任职大学校长者,必须辞去其他行政职务,专办校务,这是对中国近代国立大学校长任职形式的一种专门规范.1915年12月《大总统关于官吏不得兼充学校校长及限制兼任教员办法批令》中指出“京师各学校校长、教员,有以行政、司法各官充任者,殊与本职职务、教授时间两有妨碍.校长责任重要,断非现任官吏所能兼理,应由该部查明更换”.该“批令”实际上规定了官吏不能兼任国立大学校长.类似的规定在1929年的《大学组织法》中同样得以体现.《大学组织法》第九条规定国立大学、省立大学、市立大学校长“除国民政府特准外,均不得兼任其他官职”.当然,在中国近代国立大学任职的校长中也有很多者,如1927年任国立北平大学校长职的刘哲、1929年任国立交通大学校长职的孙科、1943年任国立大学校长职的等,这些属于特殊情形.

(二)官等

中国近代国立大学校长是具有行政级别的,这可以从一些规定和校长任命状中看出.如上文《教育部直辖专门以上学校职员任用暂行规程》(部饬第六十一号),其规定“凡直辖学校校长,非专门以上学校毕业,不得充任.但有荐任官以上资格曾任教育职务满三年者,亦得充之”,这里“荐任官”就是一种官等.据1917年1月《教育部公函》(六年函字第一O号)记载,“径启者,准铨叙局咨开：上年十二月二十六日奉大总统令,任命蔡元培为北京大学校长,此令.等因.奉此,相应将简任状一张送请查照署名转发等因,并送简任状一张到部,相应函送贵校长查收可也”.其中“简任”也是一种官等.1924年11月《晨报》刊载一篇《北大校长改特任职》文章：

教育总长易培基欲提高教育界之地位,拟将北京大学校长一席改为特任职,并闻已商得各阁员之同意.其他各大校,(一)因设立年限不及北大之久；

(二)均系单科(北大则包括文、理、法三科,规模较大),故不易更云.

这在刘哲任京师大学校校长的任命状中可以体现.1927年《政府公报》发布了《兼任国立京师大学校校长刘哲就任日期通告》,“为通告事.本年八月二十三日奉大元帅令特任教育总长刘哲兼任国立京师大学校校长”.“特任”也是一种官等.早在1912年北洋政府就公布《行政官官等法》.该法将行政官分特任官、简任官、荐任官和委任官四级,除特任官外的又分九等.文官中行政官的任用,分四种形式：高等文职自高到低为特任、简任、荐任,普通文职有委任.特任官有国务卿,左丞和右丞各部总长；简任官有秘书长、长、机要局长等；荐任官有佥事、编译司长等,委任官有主事、办事员.基于该法以及前文表述可见,中国近代国立大学校长官等应该是在荐任官以上,也就是“简任官”和“特任官”,而基本上应该是简任官.特任官也仅仅是1924年以后的国立北京大学校长才具有的殊荣.但是到了蒋梦麟任校长时则又无此殊荣了.1930年《北大日刊》的《校长布告》中写道,“现奉国民政府简任状开,任命蒋梦麟为国立北京大学校长等因”,可见,蒋梦麟应该是简任官.1934年4月28日国民政府公布修正《大学组织法》,第九条修正为“大学设校长一人,综理校务.国立、省立、市立大学校长简任”.总之,中国近代国立大学校长一般应该是具有“简任官”级别的群体.

三、对中国近代国立大学校长大学内部管理权限的规定

中国近代国立大学校长的大学内部管理权限在法律规范中主要表现为他们在国立大学事务中可以做什么应该做什么能够做什么必须做什么

1912年的《大学令》第十二条规定：“大学设校长一人,总辖大学全部事务”,第十六条规定“大学设评议会,以各科学长及各科教授互选若干人为会员,大学校长可随时召集评议会,自为议长”.此规定表明国立大学校长享有总辖国立大学内部全部事务的权利,并未规定具体的事务内容.

1914年7月6日《教育部直辖专门以上学校职员任用暂行规程》(部饬第五十九号)中规定,“校长承教育总长之命,掌理校务、统帅所属职员”；“校长于每学年开始三个月以前,应将一年度之教授管理及其他事项,详具校务计划书,详报教育总长”；“校长于每学年开始后三个月以内,应将前年度之经过状况,详具校务实况报告书,详报教育总长”；“学长或教务主任承校长之命掌理分科或主管之教务”；附属学校的主任、附属试验场的场长或附属医院院长“承校长之命,掌理各主管事宜”；“教员承校长之命,襄同学长或教务主任掌理学生之教育”；“直辖学校教育,应就其担任之教科参酌教授时间,预编教授程序表,于授课开始前经由该校校长详送教育部备查”；“学监主任承校长之命,掌学生之训育”；“庶务主任承校长之命,掌理庶务会计事宜”；“校长考核所属职员,如有怠于职务者,应酌量情形详报教育总长核办,但学监事务员得由校长自行核办”.该规定详述了大学校长的职务内容,从这些内容中可以归纳出国立大学校长的权限,包括对外和对内两类：对外事务主要是指国立大学校长在国立大学内部管理事务中要对教育部和教育总长负责,掌理校务,制定学校发展规划；对内的权限涉及分科、教务、附属部门事务、学生教育、教学、训育、学校庶务以及对教职员工的考核等.在同日教育部公布的《教育部直辖专门以上学校职员任用暂行规程》(部饬第六十一号)中规定了国立大学校长人事任免的权限.“凡直辖专门以上学校之专任教员,均由校长延聘相当之人充之,但须开具详细履历,详经教育总长认可”；“凡直辖专门以上学校”的兼任教员、学监主任、庶务主任、学监、事务员,“均由校长延聘相当之人充之,但须开具详细履历,详报教育总长”；“大学校分科学长及预科学长,由校长就各科专任教员中推举三人,详请教育总长选任”.所以在人事任免上,国立大学校长有延聘兼任教员、学监主任、庶务主任、学监、事务员的权利；有延聘专任教员的权利,但须经过教育总长认可；有推选分科学长与预科学长的权利. 1917年5月3日的《教育部公布国立大学职员任用及薪俸规程令》专门对国立大学校长的人事任免权限进行了规定：

学长,由校长呈请教育总长任用之,并呈报大总统”；“正教授、教授、讲师、外国教员、图书馆主任、庶务主任、校医,均由校长聘任之,并呈报教育总长”；“助教、事务员,均由校长延用之,并汇报教育总长.

可见国立大学校长对校内各类职员任用有相当大的权利.与前面规定相比,大学校长延聘学长要呈报大总统；而专任教员聘用则不须经过教育

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进级与否,由校长参酌左列各项情形定之.

(甲)教授成绩,(乙)每年实授课时间之多寡,(丙)所担任学科之性质,(丁)著述及发明,(戊)在社会之声望.

1917年9月27日教育部公布的《修正大学令》中仍是规定国立大学校长“总辖大学全部事务”_l引,至于具体事务未作规定.1924年2月教育部公布的《国立大学校条例令》中规定了国立大学校长“总辖校务”,有延聘“正教授、教授、讲师”的权利；同时规定国立大学校长为董事会的例行董事,对于“董事会议决事项”,“呈请教育总长核准施行”；组织评议会,“审议学校内部组织及各项章程暨其他重要事项”.

1927年6月的《大学区组织条例》规定“全国依现有之省份及特别区定为若干大学区等每大学区设校长一人,总理区内一切学术与教育行政事项”.1928年1月南京国民政府公布《修正大学区组织条例》中规定“全国依各地之教育及交通状况,定为若干大学区,以所辖区域之名名之.每大学区设大学一所等大学设校长一人,总理大学区内一切学术与教育行政事项”.这两项规定实际上大大扩大了国立大学校长的权限,他们除了具有以前法规中所涵盖的大学校长基本权利之外,还具有了地方教育行政权利与学术管理权利.

1929年7月1日大学区制停止,26日国民政府颁布《大学组织法》,规定大学校长“综理校务”,同时由于大学内部行政组织的变化,大学校长在人事任免方面的权限有所变化.“大学各学院设院长一人,综理院务,由校长聘任之”；“大学各学院教员分教授、副教授、讲师、助教四种,由院长商请校长聘任之”；“大学职员、事务员由校长任用之”,可见国立大学校长可以直接聘任院长,协商聘任教授、副教授、讲师与助教,可以直接任用职员和事务员.另外,大学校长还需组织校务会并任主席,审议大学预算、学院学系设立与废止、大学课程、大学内部规则、学生试验与训练等事项.

关于国立大学校长的权限,主要还是体现在国立大学内部管理中,包括“总辖”或者“掌理”或者“综理”大学一切事务.在人事任免方面,其权限明显有一个逐步扩大的过程,这一点可以从学长与院长的聘用、专职教员的聘用上体现出来.在大学院与大学区制时期,国立大学校长的权限是最大的.

四、对中国近代国立大学校长薪俸待遇的规定

国立大学校长作为国立大学的最高“长官”,每天要处理大量外部与内部事务,日理万机.鉴于其职位的重要性,政府制定了一些法律法规对大学校长及教职员的薪俸进行了规定.

中国近代国立大学校长享受大学内教职员最高薪俸待遇.最早对国立大学校长薪俸进行规定的文件是1914年7月6日的《教育部直辖专门以上学校职员薪俸暂行规程》(部令第60号)第一条中规定：“大学校：校长400元,学长300元,预科学长300元,学监主任180元,庶务主任150元等二等四级事务员30元”,专任教员的薪俸在180元至280元之间,同时规定“大学校长服务五年以上、确有成绩者,得给全年津贴1000元”.享受该薪俸的前提是“除特别规定外,不得兼司其他职务”.

1917年5月3日教育部公布的《国立大学职员任用及薪俸规程》(部令第30号)中规定国立大学校长的薪俸分为,第一级600元,第二级500元,第400元.单科大学校长待遇与多科大学校长待遇不同,“独立一分科之校长,其薪俸按照学长级支给,但其最高级得进至500元”；初任校长的待遇为第,“初任职者非有特殊情形,应各支最低级之薪俸”,但这也有例外.如蔡元培1917年任国立北京大学校长时,教育部就其待遇问题专门进行规定：“北京大学校长蔡元培,系曾任特任人员,与初任、简任资格不同,拟请改给月薪六百元”.《国立大学职员任用及薪俸规程》还规定了校长进级的年限,“校长、学长非连续任职二年,不能进一级”.与前一规程相比,该规程除了对大学校长薪俸分级并规定进级要求外,还提出国立大学校长服务期达到一定时间后可以出国考察和享受终身抚恤金：

凡校长、学长、正教授每连续任职五年以上,得赴外国考察一次,以一年为限,除仍支原薪外,并酌支往返川资；职员在本校前后任职满若干年,若因病废或年满六十岁自请退职者,给予终身恤金.如其退职时所支薪数百分之若干支给,自退职之翌日起至死亡之月止.满十年者,支百分之十分.满十五年者,支百分之二十分.满二十年者,支百分之三十分.满二十五年者,支百分之四十分.满三十年或三十年以上者,至百分之五十分.

1927年《教育部令》(第一四五号)公布《国立京师大学校职员薪俸规程》,规定大学校长的薪俸只有一级,为600元,关于出国考察与享受终身抚恤金问题则未提及,服务满一定年限可以享受津贴补助也未提及.

由上可见,当时国立大学校长的待遇无论是与专职教员相比,还是与其他职员相比,都是非常高的,这也从另一侧面反映出中国近代国立大学校长在国立大学中地位的重要性.

综上所述,无论从产生方式、任职资格、官等,还是内部管理权限、薪俸待遇来看,中国近代国立大学校长在高等教育领域中都居于重要地位.