检察权的独立行使

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[摘 要 ]就检察权的性质而言,它既不是司法权,也不是行政权,更不能为监督权所涵盖,而是有其独特的性质.检察权具有独立性,有其自身的运行机制和特点.检察权的独立行使对于司法公正的实现具有重要意义.为保证实现检察权的独立行使,在刑事政策上需要采取相应的措施.

[关 键 词 ]和谐社会　司法公正　检察权　刑事政策

就司法活动而言,司法活动有相互连接的四个阶段：侦查、起诉、审判和执行,与此相对应有四种权力：侦查权、起诉权、审判权和执行权.其中,起诉权是检察权的组成部分.在整个司法活动中,检察权向前可以及于侦查,向后可以及于审判和执行.因此,检察权的正确定位和行使对于司法公正的实现具有重要意义.

检察权的独立属性

检察机关的各项具体职权统称为检察权.关于检察权的性质,主要有四种观点：检察权是行政权；检察权是司法权；检察权具有司法权和行政权的双重属性；检察权是法律监督权.其实,这四种观点皆不能成立,检察权不依赖于它种权力而存在,具有独立属性.

第一,检察权不是行政权.检察权与行政权一样都由全国人民代表大会大及其常务委员会授予,但是行政权是由人民政府和地方各级人民政府以发布行政命令的方式行使的,这与检察权有着根本的区别.行政权对当事人的实体权利进行处断,这种处断行为一经产生,就会发生实体意义的效力；而检察权不具有这一特性,检察权体现出鲜明的程序性,检察权的实施行为不能产生实体意义上的权利.行政权的行使本质上追求的就是一种社会事务实体上的管理效益,而检察权维护的是一种法定程序,追求和强调的是程序的合法性,在某种程度上坚持程序高于实体,体现程序正义.

第二,检察权不是司法权.司法权具有六种属性：被动性、程序性、独立性、中立性、审查性和终极性.相比而言,检察机关不是被动的,检察权的本质特征就是依法代表国家保护国家、集体和公民重大权益不受侵害,维护社会公共秩序和法制的统一,因而它要证明犯罪；检察机关不是独立的,因为它受双重领导；检察机关不是中立的,因为它代表国家追诉犯罪；检察机关不是案件的终结者,只有法院的裁决才是终结者.因而,检察机关所行使的检察权显然不是司法权.

第三,检察权也不仅仅是法律监督权.我们不否认检察机关享有一定的法律监督权,但这仅仅是检察监督,而不能涵盖法律监督.因为我国宪法明确规定,法律监督权由全国人民代表大会和地方人民代表大会行使.全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定,全国人民代表大会常务委员会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议.“法律监督权”内涵大于现有的“检察监督权”的内涵,两项权能相互交叉、部分重合.司法实践中,检察权运用多限于司法领域,对国家法律行为和行政管理领域很少介入,其职能远远小于法律监督权的范围.检察权实际上是一种由法律授权产生的制衡、制约权,与其他国家司法机关形成的是一种权力的制衡关系,而不是监督关系.因此,将检察权仅仅界定为法律监督权不合适.

检察权的独立性具体表现在其外在的独立性和内在的独立性上.在现代法治社会,任何一项权力或权利的配置都必须具有内在的正当性和外在的合理性.所谓内在的正当性主要表现在是否符合程序正义的基本要求；其外在的合理性则表现为能否保障实体法的公正实现.两者的和谐统一,是评价诉讼程序授权性立法的一个基本的价值标准.检察权外在的独立性,要求检察机关及其检察官办理案件时只服从法律,不受其他国家机关、团体和个人的非法干涉,即检察权的行使相对于社会中的其他机关、团体和个人而言是独立的,而且这种独立性是由法律所规定的.因此,就要从法律及其制度上健全和完善保证检察权独立行使的一种机制,确保法律的公正实施.检察权内在的独立性,要求各级检察机关的检察官在办理具体案件时也要有相对的独立性,实行主诉检察官制度,实行办案检察官个人负责制.检察权的独立性最主要的是保证检察权要有外在的独立性,保证其相对于其他国家机关和在办理案件过程中的相对独立性.

检察权独立行使有利于司法公正的实现

检察权独立行使有其基本特点：一是坚持党的领导下的依法独立原则；二是法定性,检察机关独立行使检察权是以国家根本大法的形式确立下来的；三是相对性,检察权独立行使必须符合宪法和法律的具体规定,不能逾越；四是权威性,检察权独立行使是由宪法、法律确认和保护的,任何损害检察权权威的行为,也是破坏法律权威的行为.

目前,司法不公、司法腐败已经成为社会的热点和难点问胚.影响司法公正的最重要因素是司法腐败.今天,司法腐败在我国已经不是一种个别现象而已成为一种制度性的现实.如何解决需要在理论和实践上做出探索和努力.司法公正就是司法机关的各项制度、具体的司法行为及其结果所产生的社会效果和社会评价最大限度地体现了公众利益和社会利益,是全面、科学、制度化的,而非片面、个别、人为化的.司法公正所包含的司法制度公正、司法行为公正和司法结果公正三个方面是相互联系、相互作用的.司法制度公正是司法行为公正和司法结果公正的前提和保障,司法行为和司法结果公正是司法制度公正的必然结果.司法制度公正的一个重要和根本的方面就是司法权力的独立行使,它是司法制度公正乃至司法公正的基础条件,可以说是司法公正的基石.所以,司法权力的独立行使是司法公正的必然要求.但是,司法独立如果不能建立在有效的制约机制上,可能会导致专权或恣意.因此,从法律和制度上保证检察权的独立行使是防止专权和恣意、实现司法公正的前提和基础.

检察权独立行使的障碍及对策

我国宪法和人民检察院组织法规定,检察机关是唯一行使检察权的专门机关.就检察权的配置来看,刑事公诉权是检察权的主要内容,刑事司法监督权是我国当代检察权的重要内容,而司法解释工作和非诉案件的检察监督是我国当代检察权的有机组成部分.应该说,检察机关和检察权的配置基本上适应我国现有的政治法律建设需要,也基本上反映了当代世界各国尤其是现达国家,以、文明和法治为标志的现代国家检察制度的改革趋势.但是,还存在着一些很不完善的地方：立法上对检察权的定位和配置缺乏必要的法理基础；法律、法规对现有检察权的配置阐述零散、不规范,即使有规定,也非常笼统,缺乏可操作性；对独立行使国家检察权缺乏起码的法律保障,检察权某些权项的法律效力不明显,硬性规定不够,没有营造出良性法治环境,独立行使检察权受到其他国家权力配置上的法律制约,现实中难以实现.因此,应采取相应的对策：

第一,制定有关监督方面的法律、法规.对纠正权的立法,刑诉法有较明确的规定,但问题的关键在于对监督实践中表现相当突出的“纠正不理”问题,没有给出明确 规定及解决办法.没有强有力的纠正措施是实践中纠正效果不佳、法律监督权威性差、监督措施不力的重要原因.因此,应尽快制定有关监督的法律、法规,从法律和制度上确保检察机关有单方面纠正的权力、直接执行督促的权力和自行立案侦察的权力等,从而保障检察权的独立行使具有可操作性.

第二,实行检察一体化.检察一体化原则是现代法治国家通行的检察机关司法活动原则,当前各国纷纷运用国家立法,制定专门法保护检察官的合法利益,促进“检察一体化”.这是指检察官在执法活动中,在法律意义上,被视为同一的资格主体,产生的检察行为被视为具有整体性的行为.我们应当依法确定检察机关的检察一体化原则,实行上级领导下级、检察长负责的工作制度.在具体行使检察官职权时,检察官作为一个职业主体独立行使检察权.进一步完善和明确宪法规定的“任何行政机关、社会团体、个人不得干涉检察机关行使检察权”的原则；进一步用法律形式明确执政党与国家权力机关领导干预国家事务的形式,以实现现代法治的基本要求,最大限度地维护和实现检察权独立.

第三,改革检察机关的财政管理制度和人事管理制度.为了保证检察机关及其检察官财政权和人事权的独立性,最好在财政和人事方面实行从到地方的垂直领导,使其不受所在地方行政机关的制约.建立检察系统内部党的组织上的垂直领导,加强纵向关系,减少地方影响.对检察干部管理体制和财政供应体制实行以系统为主,职务任免一律由上一级主管部门决定,所需经费和装备也由国库直接管理开支,使检察权较少受制于地方,将宪法和法律所规定的检察机关上下级的领导关系实质化.党的各级组织对检察工作主要是方针性、政策性的领导,不干涉检察机关及其检察官对具体案件的办理,检察官办案只服从法律.

第四,加强宏观监督,实行分类管理.各级人大应加强对检察机关及其检察官一般性的、宏观上的监督,加强对检察机关执法效果和办案结果的监督,而不能监督甚至干涉检察机关具体的办案过程.同时,检察官不同于行政官员,必须是受过专门的法学教育、精通法律的专业人员.因此,建立司法人员与行政工作人员的分离制度,从工作内容上、经济待遇上对工作人员实行分类管理,对于检察权独立的实现很有必要.(作者单位：山东建筑大学法政学院)

注释

①谭世贵：《中国司法改革研究》,北京：法律出版社,2000年,第310页.

②张培田：“检察制度本源刍议”,刘立宪：《检察论丛》(第二卷),第416页.