适龄儿童接受义务教育的法律保障和责任主体

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摘 要 家长不送适龄儿童接受义务教育理应承担相应的法律责任,其中,政府在义务教育中承担着重要的法律保障责任.承担义务教育责任的学校却并不具有相应的诉讼请求权.然而,关于政府承担义务教育法律责任的形式及方式等问题,我国现行义务教育法并没有作出明确的规定.为此,应当通过制定和修改相关法律,进一步明确规定政府对义务教育承担的经济和法律责任,明确规定家长和学校在保障公民受义务教育权方面承担民事法律责任和行政法律责任的界限,明确规定政府对学校和家长的教育行政处罚权.

关 键 词 义务教育 法律保障 诉讼请求权

作者简介：张子玄,湘潭大学法学院民商法专业硕士研究生.

中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-068-03

某乡初级中学近日向该区基层法院状告该乡农民吴某和黄某等二人不送子女上学案提起民事诉讼,原告诉称：吴某和黄某二人的子女均系本校在籍学生,而两位家长于该校开学后近一个月了尚未将其子女送至学校报名注册,因此要求法院判令两被告人送其子女入学就读,并承担诉讼费用.法院将该案作为民事案件受理后于一周后开庭审理了此案.在审理过程中,吴某辩称：“因其夫妻长年生病,家庭经济条件不好,无力支付学杂费而未送其孩子上学.”黄某则辩称：“自己小孩十分厌学,家长已尽心尽力,学生就是不愿去学校”.最后,经过法庭调解：双方达成协议：“两位家长须送孩子入学就读,诉讼费由学校承担.”值得注意的是,该协议执行后不久,该中学却以“我诉吴、黄二人不送子女入学一案,该案不属于人民法院管辖,应属于行政处罚范围,故向贵院提出撤诉”,该法院遂以准予撤诉裁定结案.撇开本案的处理结论是否合理不说,其在审理过程中存在的程序问题是显而易见的,如按照诉讼利益原则,该案原告的诉讼主体资格是否适当?如不适当,适格的主体应为谁?其实,隐藏得更为深刻的法理问题就是：我国《义务教育法》有关公民受义务教育的权利和义务应如何界定?以及应如何设置合理可行的公民受教育权法律保障体系,才能使我国公民受义务教育权落实到位?这些实际上已涉及到了我国公民“受义务教育权”法律保障相关的系列理论和实践问题.本文不揣浅陋,拟就此案关涉的公民义务受教育权的法律保障问题作一探析.

一、质疑本案原告的诉权：基于义务教育法律关系主体的法理分析

从诉讼角度看,本案中“学校”是否具有诉权的关键在于学校是否具有要求家长送其子女入学的“请求权”.要解决这一问题,首先必须明确我国义务教育法律关系的基本内涵.

从法理上看,义务教育法律关系属教育法律关系中的特殊一类.按照我国《宪法》第46条规定的：“受教育是中华人民共和国公民的权利和义务.”在一般意义上,教育包括教育行为和受教育的行为,二者是辩证统一的,学界并没有严格地区分这两个概念,有的学者还将教育权等同于受教育权, 这是不对的,两者是对立的关系,各自具有不同的法律意义,两者构成了教育法律关系的核心.因此,研究义务教育问题,必须从构成义务教育法律关系核心的义务教育权和受义务教育权入手,前提问题就是必须明确界定义务教育法律关系中的权利主体、相对应的义务主体以及责任主体.因为,任何一项权利、义务和责任的主体都是具体和明确的.

关于教育权即使公民权利也是公民的义务,但是首先应当是公民的一项权利,即公民有权选择自己是否接受教育以及接受怎样的教育.但是权利不是无限的,这样会导致权利的滥用,所以权利保障是有限的,适龄儿童接受基础教育应当受到法律的保护,因为基础教育是一个社会文明存在和延续的基础,政府应当保障儿童享有这种权利.据此,在法理上的一个结论就是：义务教育中的“权利主体”,其应然的涵义有二：一为享受义务教育的“权利主体”,即解决“谁是义务教育活动的受动者”的问题；二为从事义务教育的“权利主体”,即解决“谁是义务教育活动的施动者”的问题.前者界定的是“接受义务教育的权利主体”,后者为“开展义务教育的权利主体”.反之,义务教育中的“义务主体”,其应然的涵义也表现为两个方面：一为实施义务教育的“开展义务教育的义务主体”,即解决“谁有义务保障适龄儿童、青少年接受义务教育”,否则将承担义务教育法上的责任；二为接受义务教育的“接受义务教育的义务主体”,即解决“谁应当接受义务教育”,否则应当承担义务教育法上的责任.基于义务教育的特殊性,在法律逻辑上,按照权利义务一致性原则的内涵,“有权接受义务教育的权利主体”与“接受义务教育的义务主体”、“开展义务教育的权利主体”与“开展义务教育的义务主体”在义务教育法上应当是完全重合的.但是,能不能把受义务教育的权利和义务主体笼统地界定为正处于“义务教育阶段的”适龄儿童和青少年呢?另外,能不能将义务教育的权利和义务主体笼统地界定为学校呢?笔者认为,对此应当作全面地分析.

首先,“处于义务教育阶段”适龄儿童、青少年接受国家提供的义务教育是其法定的权利和义务.作为权利,意味着适龄儿童、青少年有权从国家平等地享有义务教育资源和获得义务教育机会的一种法律资格,当这一资格被剥夺或者在实现的过程中受阻时,他有请求国家、监护人或学校予以保护的权利.作为义务,则意味着这一资格具有“不可放弃”、“不可转让”的特性,意即在家庭、社会或代表国家权利的政府提供了教育的必备条件之后,公民就有义务接受这种教育.否则,将构成义务教育法上的“不作为”,应当承担相应的法律责任.这在法律层面来推断是合理的,对于具有“完全民事行为能力”和“责任能力”的公民来说,自然是符合乎逻辑的.问题却在于,处于“义务教育阶段”的适龄儿童和青少年基本上为未成年人,未成年人是属于“无民事行为能力”或“限制民事行为能力”的人,其民事行为一般由其“监护人”来代理行使,其民事责任一般由其“监护人”来承担.因此,接受义务教育的主体应当是未成年人的父母或监护人,未成年人应当接受义务教育的权利主体,但是因为未成年人不具有行为能力,法律上的强制力对其没有约束力.但是这也不是说,法律就赋予了未成年人享有拒绝接受义务教育的权利.对于未成年人来说义务教育的权利应当是一种“弱化”了的义务,所以,这种受义务教育的权利,事实上只有代表国家权力的政府才具有保障公民享有受教育权的权利,未成年人的父母或监护人有敦促和保证未成年人接受义务教育的宪法义务, 这样推理的话,宪法上受教育的义务主体不是其他人,而是未成年人的父母或监护人,父母或监护人的这种义务同时是以政府的绝对保障责任为前提的.

其次,对于实施义务教育的主体-学校（特指承担义务教育职能的学校）在义务教育法律关系中应如何定位呢?我国《中华人民共和国义务教育法》第11条有一个较为明确的规定,即“父母或者其他监护人必须使适龄的子女或者被监护人按时入学,接受规定年限的义务教育.适龄儿童、少年因疾病或者特殊情况,需要延缓入学或者免予入学的,由儿童、少年的父母或者其他监护人提出申请,经当地人民政府批准.禁止任何组织或者个人招用应该接受义务教育的适龄儿童、少年就业.”从该条规定可以看出,只有适龄儿童、少年的父母或监护人才有保障义务教育的积极义务,对于一般公众来说,主要承担不作为的义务.可见,学校属于不属于“受义务教育”的“权利主体”,不享有教育法上的“受义务教育请求权”.但是,这并不意味着学校不承担保障公民受义务教育权实现的法律责任,当公民符合政府规定的入学条件时,学校有义务接受适龄儿童或青少年入学并为其提供合格的义务教育.否则,基于“不作为”或“侵权”行为,学校将承担相应的法律责任.因此,从理论上说,承担义务教育职责的学校与政府之间事实上存在着行政法上的“委托关系”.义务教育是国家强制行为,学校实际上是以政府的名义实施义务教育,学校的一切行为应为政府负责,其法律后果及于政府.

基于上述分析,可将义务教育法律关系的权利主体界定为国家,将其义务主体界定国家和学校,受义务教育的权利主体可界定为公民,则义务主体自然就是家长和学校.因此,就本案而言,学校并不是受义务教育的权利主体,由此可见,其作为教育诉讼原告显然是缺少法律依据的.此外,在本案中,家长是否可以作为被告呢,以及家长应否为其承担法律责任呢?在笔者看来,必须区分家长的主观和客观方面区别对待,基于主观原因（在政府提供了充分必要的接受义务教育的条件后,家长没有尽到监护职责）,当然应承担监护子女上学的法律责任,反之家长就不应承担责任.

二、政府保障公民受义务教育权的法律责任

结合本案来看,政府在义务教育中承担着重要的法律保障责任.通过充分发挥政府的义务教育职能切实保障公民受义务教育权也是世界各国教育立法的通例.正如21世纪教育发展委员会向联合国教科文组织提交的一份报告中所使用的一个比喻：义务教育就是现代人们“生活的通行证”.换言之,一个人不能公正平等地接受义务教育,那么他的许多权益将会受损,最为直接的便是他的最基本的生存权和发展权无法得到有效的保障.经济、社会和文化权利国际公约》把义务教育权归属为公民的“经济、社会、文化权利”.该人权公约第13条规定得更为具体,其中特别规定了政府有能力承担的保障受义务教育权的法律责任,包括“政府对公民的义务教育承担绝对法律责任是受教育权的核心内容,而义务教育之外的其他教育形式,政府只是有条件地承担相关的法律义务.”可见,平等地保护受教育权既是各缔约国承担的一项义不容辞的国际责任,也是特定国家政府的法定责任.从世界上其他国家的具体做法来看,日本明治维新时期就强制推行义务教育,各级政府都是勒紧裤带为教育筹集经费,否则将受到法律惩处.古巴实行十二年免费教育.在美国,大学以前的教育都是免费的即就是义务教育,这种义务教育不仅对本国公民如此,对于在美国临时居住的人也是一样的,留学生也可以享有这些权利.亚洲开发银行的报告也表明,全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育,包括老挝、柬埔寨、孟加拉国和尼泊尔等并不发达的国家.

我国已经签署并批准了《经济、社会、文化权利国际公约》.这个国际公约要求我们国家采取具体的措施充分实现这些权利,从我国立法上看,对于政府如何承担义务教育的法律责任形式及方式的问题,现行《义务教育法》并没有明确的规定.对此,理论界亦有不同的学说：从责任范围来看,有部分责任说,有全部责任说；从责任限度来看,有有限责任说,有无限责任说；从责任承担的方式来看,有直接责任说,有间接责任说.笔者认为,落实义务教育是一项综合性社会系统工程,就我国现阶段而言,政府的责任只可能是部分的、有限的和间接的责任.因此,义务教育是对于社会（含家庭）最起码的要求,社会及家庭只要条件许可,理应给受教育者提供更好的条件,这与义务教育的宗旨并不相背离.我国尚处于社会主义初级阶段,穷国办大教育,财力不足以为义务教育阶段的教育费用全部买单, 正如我国规定九年制义务教育,而不是十二年制乃至更多,完全是基于国力的无奈选择.此外,我国正处于一个剧烈的社会转型期,政府正在转变直接管理人的角色,义务教育当然也不例外.因此,政府介入教育职能行使宏观的控制职能而不是直接的微观管理.我们认为,最关键的还在于通过制定合理可行的教育发展规划（包括教育经费投入规划）、建立和完善义务教育的相关法律等手段来解决问题.就政府对于教育的宏观控制职能发挥的方式来看,法律手段、经济的手段是优于行政手段的.通过这些途径,使得我国义务教育的目标逐步地实现.

我国《义务教育法》仅仅是规定了对其他人的管理,但是对于政府违法如何处理的问题却没有进行规定.如果法律只是规定了义务却没有对违反义务进行责任追究就形同虚设,是没有任何法律意义的,对法律权威是一种亵渎.这样的后果就是政府把义务教育的责任推给家长和社会的法律依据,自己不承担责任了.

结合上述案例来看,国家有保障实施教育的义务,公民有保证适龄少年儿童接受教育的义务.免费是政府为公民提供基本受教育机会义务的具体体现,在实行不收取任何费用的义务教育阶段,公民如果拒绝接受义务教育,其家庭应该承担法律责任.当然,在不能完全免费的环境中（就正如我国现阶段）,公民如果因为包括经济负担沉重在内的各种原因而不能接受或完成义务教育阶段的学业,表明他们的权利受到侵害,其第一责任也在于政府的失职.政府有义务来为公民接受义务教育提供各种便利条件,意思就是,如果法律规定了公民有受教育的权利,代表国家权力的政府就应当为公民接受这种教育提供必备的条件.如果没有的话,政府是应当受到责任追究的.当然,任何一种责任与相应的权利和义务是分不开的,政府在义务教育活动中与责任相对应的职权有哪些,以及在立法上如何进行配置呢?则是我们研究义务教育的另一个法律问题了.

三、完善我国义务教育法律制度的立法建议

通过上文的分析,我们似乎可以得出一个重要的结论就是：公民受义务教育权是公民的一项不可剥夺的宪法上的基本权利,政府有义务为公民实现受教育权提供切实有效的法律保障.据此,则有人假定该案的原告不是学校而是当地政府,实践中这样的案子是很多的,一些地方政府为了把这种责任推给那些因为贫困而无法承担送孩子上学的义务,还通过诉讼方式来控告这些家

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首先,通过修改《义务教育法》,进一步明确规定政府对义务教育承担的经济和法律责任.与此同时,还可以制定单行的《教育投入法》以加大国家教育经费投入,保证义务教育经费的稳定来源.制定《教育投入法》,首先应合理确定各级政府对教育投入的责任.根据现行财政体制,按照各级政府财力水平的具体情况,并从建立公共财政的要求出发,合理划分各级政府对教育投入的责任；同时要明确对贫困地区和经济不发达地区教育投入的支持办法,从而切实保障教育事业的健康发展,维护教育公平；进一步明确和完善教育投入体制.要根据经济社会发展情况变化,对《教育法》提出的我国教育投入体制予以修改和完善,并进一步细化,增强可操作性；合理划分教育内部的投资比例.《教育投入法》不仅要合理划分各级政府对教育投入的责任,同时还要进一步明确政府对各级各类教育的投入比例,切实保障各级各类教育的协调发展,特别是要保障义务教育的经费需求；明确教育投入的监督体制和法律责任.

其次,应通过修改《义务教育法》和《民法通则》明确规定家长和学校在保障公民受义务教育权方面的承担民事法律责任和行政法律责任的界限.只有在政府为适龄儿童和青少年提供了接受义务教育的充分必要条件之后,如果适龄儿童和青少年以及其监护人拒绝接受义务教育,才算是违反了法律上所规定的接受义务教育的义务.政府如果没有足够的资金来保证所有适龄儿童以及青少年接受义务教育,那么,适龄儿童和青少年接受义务教育的权利在法律上就是不充分的,其在履行相关义务时也不可能要求其充分履行义务.对于监护人,监护人的义务应当控制在政府有充分的能力来保证适龄儿童和青少年接受义务教育的时候,监护人不得拒绝其子女接受义务教育,否则就是违法. 为了保障家长和学校的保障责任,也为了强化政府的保障责任,应通过《行政处罚法》的修改明确规定政府对学校和家长的教育行政处罚权.与此同时,亦应规定家长可以对教育行政部门提起诉讼的权利.对此,笔者认为可以将追究政府义务教育失职的责任纳入行政诉讼的范围,但是,如果政府不能给贫困家庭的孩子提供足够的条件来接受义务教育,而监护人也没有能力来支持子女接受义务教育,在这种情况下,政府就不能强迫监护人履行义务.总之,义务教育是我国的一项基本国策,也是一项重要的法律制度.在义务教育领域,公民在很大程度上不能自由地进行选择,必须服从社会公共利益的要求,政府有义务来承担保证公民享有一定程度的接受教育的权利.当前,我国义务教育法的修改已列入立法议程,有望在近期通过,为此,我们期待政府在保障公民受义务教育权方面的规定得以更加的具体和完善.

注释：

程华．宪法教育权的内涵与特征．北京：中国法学．2002年纪念现行宪法颁布实施二十周年特刊．

日本学者三浦隆将未成年人的父母或监护人有敦促和保证未成年人接受义务教育的宪法义务称之为“使受教育的义务”.所以,对于未成年人享有义务教育的宪法权利,至少有二种性质的法律保障,即政府承担的“免费义务教育的责任”和未成年人父母或监护人“使受教育的义务”.至于说,未成年人具有接受义务教育的宪法义务或者是一般法律义务,这种性质的义务不属于接受义务教育权的法律保障,只是一种服从政府管理义务教育的行政法上的义务,这种义务不属于未成年人行使义务教育权利的前提条件.未成年人享有义务教育的权利不以履行接受义务教育的义务为法定条件；[日]三浦隆著．李力,白云海译．实践宪法学．北京：中国人民大学出版社．2002．

正如温家宝总理所言,中国有13亿人,再小的问题一整合,就是天大的问题,再大的数字一平均,就是很小的数字.众所周知,我国用占世界7%的土地养活占世界22%的人口,用占世界不足2%的教育经费培养占世界22%的受教育人口,人均占有的教育蛋糕小得可怜,仅处于温饱水平,有的地方连温饱水平都不够,不应当盲目与发达国家和发达地区攀比.

《中华人民共和国义务教育法》第4条规定：国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利.该条规定实际上对现行宪法第46条关于中华人民共和国公民享有受教育权的具体化,或者是说使得宪法上的呈主观状态的“受教育权”客观化和具有现实性.但如果政府无力充分保障适龄儿童、少年享有义务教育的权利,那么,不仅意味着义务教育法所规定适龄儿童、少年享有接受义务教育的权利不可能实现,也意味着宪法关于公民受教育权的设计不具有客观性,无法在实际生活中实现.