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作者简介：徐敏（1985-）,男,汉族,陕西商洛人,法律硕士（非法学）,单位：青海民族大学法学院,研究方向：民商法.
摘 要：户籍制度改革是目前各项改革中的重中之重,本文以改革实际推进过程中可能存在的法律问题为切入点,提出制定改革方案应遵循的法律原则,并提出具体的法律对策.
关 键 词 ：户籍制度改革；法律问题；法律对策
城乡二元结构的社会管理制度是当今改革的重点,实践证明,这种建国初期静态模式下的人口管理方式,人为造成了事实上的不公平不公正,早已成了社会发展前进的绊脚石,而户籍制度改革是城乡体制难题的关键.户籍制度改革是赋予农民对自己户籍变动的选择权,并以一定的社会保障和财产保障来量化农民身份利益.然而在实际操作过程中,会发生种种与法律矛盾的实际情况,例如对农村集体土地打着公益性目的为旗号的强制征收,这种不符合正常市场对价的征收制度将户籍制度变成“隐性征收”.用社会保障和补偿来换取农民土地的行为,其本质是将农民本该得到的社会保障变成交换.再次政府在户籍制度改革中充当了主导作用,将“看得见的手”伸向了本该根据意思自治双方自愿公平的协商中,导致土地财政以及造成新的不公现象产生.
一、户籍制度改革需要面对的法律问题
户籍制度改革所涉及的法律问题基本上属于国家级的法律法规,例如二元土地制度是由《土地管理法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》等调整.户籍制度改革的操作中可能会涉及更多的法律问题.
1、 农村土地征收制度的问题. 《物权法》已经明确要求以公益性为目的进行征收,而地方政府在实际操作过程中,经常通过各种名目将盈利性目的伪装成公益性目的,对农村土地进行强制性征收,从而变相强迫农民转户,令农民得到的补偿出现新的不公平.
2、 农村土地承包经营权流转的问题. 土地流转主体混乱.我国农村土地承包法明确规定,土地承包经营权流转的主体是承包方,家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户,也就是说农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式.但在实践中,不仅农户可以自主决定流转,村民小组、村民委员会,甚至乡（镇）政府、县（区）政府也可决定流转,特别是在招商引资,规模经营等土地流转中,有的县乡政府不经农户授权就与外商订立土地流转协议,然后由村民委员会、村民小组通知农户.这种“强制流转”或“被流转”,剥夺了农户的参与权、协商权、监督权.土地流转市场混乱,运作机制不健全.政府服务监管混乱.主要是越位、错位、不作为.如越俎代庖式流转就属主体错位,权力越位,同时存在大量的行政不作为.
3、 农村宅基地相关权益的补偿. 《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租房屋后,再申请宅基地的,不予批准.”《物权法》第42条：征收住宅的,还要保障被征收人的居住条件.《最高院对重庆高院的答复》中规定：“行政机关征用农村集体土地之后,被征用土地上的原村居民对房屋享有所有权,房屋所在地已被纳入城市规划区的,参照《城市房屋拆迁条例》规定执行.”目前,补偿方式存在的问题：（1）未考虑宅基地使用权补偿（2）未考虑集体建设使用权补偿（3）未考虑房屋所有权补偿（4）权利主体地位被忽视,宅基地使用权人、房屋所有权人、集体建设土地使用权人的权利被忽视.
4、 农民集体收益分配权的补偿. 我国《土地管理法》中的第十条规定：乡镇、村、小组主体拥有的土地,分别由乡镇、村、小组集体所有,并归相关集体组织管理.然而,该规定对上述主体的收益分配没有做出清晰的规定.很多地方为了分享收益甚至采取收回集体土地所有权的行为,导致村民小组的集体土地所有权异化为村集体经济组织或乡镇集体经济组织的权利.这些不规范行为不仅导致社会出线不稳定的现象,甚至有违法的嫌疑.从这些实际操作来看,集体土地产权主体不清晰是导致农民集体收益分配不规范的一个主要原因.除了土地产权主体不清晰之外,财务公开制度的不透明和管理制度也会影响集体收益权的合理分配.
二、制定政策的基本原则
1、公平合理原则.公平原则是民法的一项基本原则.户籍制度改革应该贯彻公平合理原则.它要求当事人在民事活动中应以社会正义、公平的观念指导自己的行为、平衡各方的利益, 公平原则强调在市场经济中,双方的权利与义务相一致.那么具体在户籍制度改革中,公平合理原则则需要体现在农村土地征收,农村土地承包经营权流转以及其他各方面,只有贯彻了公平合理原则,改革的目的才不会偏离方向.
2、民生权利保障原则. 在公共政策制定上剥离户籍制度锁带来的“特权”,才能保证农民与城镇居民享有同等的公共服务和社保保障,才能真正推动实现城乡公共服务一体化和全民社保待遇均等化.当社会保障实现了全国统筹和城乡基本均衡,每个居民都可以带着自己的“社保指标”自由流动,在城市与城市、城市与农村、地区与地区之间,主要通过经济因素、资源承载能力而非行政手段对居民流动进行合理调节,城市户口所承载的多种待遇和保障上的“特权”,就将逐渐淡化、减弱以至消失,户籍的旧有功能由此不断弱化、走向终结.
三、具体法律对策
1.以“置换”方式为解决宅基地问题的首选方式
.以集体的宅基地换取国有土地是解决户籍改革涉及的宅基地问题的根本途径.对在今后规划或实施“村改居”项目时,要尽一切可能的力量以“置换”方式进行.先将城市中低价征收农村中的撂荒地和废弃土地整合然后进行置换,这比直接在村集体土地进行成本高,但这是保障农民生存权的重要举措.
2、加快产权确认的相关法律立法和实施.只有通过加快土地管理法和农村集体财产方面的法律确认,才能更好地来保障农民的权益,在处理涉及到农民权益的相关问题时,要做到有法可依,执法必严.除此之外,还需要完善农民自治,通过逐步建立完善的村民自治制度,让农民可以依法的维护自己的相关权益.