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摘 要 “建立健全基本公共服务体系,促进基本公共服务均等化”是科学发展、和谐社会、公平正义的应有之意.民生问题成为我国改革与发展的核心问题,民生离不开人民,民生离不开人民的基本生活,从法律理论层面探索适合民生改善的机制,从而实现在公共服务框架内有效改善民生状态的目的.
关 键 词 基本公共服务体系及均等化 法理分析 法律体系
作者简介：张怡辉,郑州师范学院政治与公共管理系.
中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-001-02
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中,基本公共服务范围,一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务.基本公共服务均等化,指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化.
一、基本公共服务体系与基本公共服务均等化的关系
基本公共服务体系和基本公共服务均等化有多种内在联系.
基本公共服务体系是人民生存发展基本内容的包含项,是涉及民生各方面相互联系的、综合的系统,是科学发展的整体,不断地规模扩大、结构优化.
基本公共服务均等化不是基本公共服务效率化、平均化、无差异化,是基本公共服务的受众面,是主体与客体结合的覆盖面,程度.
基本公共服务体系和基本公共服务均等化用横纵坐标显示,原有基本公共服务均等化程度是纵向坐标（A.A1）,基本公共服务体系是横向坐标（A.A2）,人们基本公共服务体系和基本公共服务均等化在AA2A3A1范围内实现和享有.基本公共服务体系内容增加包含项AC,AA2变化至CA2,在均等化程度不变情况下,基本公共服务体系范围变化,在A2CEA3范围内；基本公共服务均等化程度增加AB,AA1变化至BA1,在基本公共服务体系不变情况下,均等化的程度变化,在A1BFA3范围内；在基本公共服务体系和基本公共服务均等化的内容都发生正向变化时,在EBFA3范围内.如图1
由此可见,基本公共服务体系和基本公共服务均等化有区别也有联系.基本公共服务体系的变化不必然引起均等化程度的变化,均等化程度的变化不在于基本公共服务体系的包含项增加,只有当增加的包含项通过规范性文件制度机制覆盖到主客体时,均等化的程度发生正向变化.
二、我国基本公共服务体系及均等化法律制定现状
基本公共服务建设和发展体现整体性规划,有利于协调统一开展工作,避免执行混乱、职责模糊；基本公共服务规范性文件体现宏观和微观结合,既有目标、方式、步骤的安排,也有具体方面的落实实施要求；出台基本公共服务规范性文件内容具体、可操作性加强；注重基本公共服务方面的地方政府规章制定,法律约束力更强；体系相对完善,覆盖范围广.
同时,基本公共服务规范性文件除了上述的主要特点,还有诸多问题存在：
第一,规范性文件在制定数量上表现出不均衡.规范性文件主要集中在保障住房、社保、就业、医疗卫生类基本公共服务；基本教育、社会服务、人口计生类基本公共服务规范性文件数量居中；公共文化类基本公共服务规范性文件数量最少.规范性文件的数量也从一定程度上反映了某类基本公共服务的形势复杂、问题集中亟待解决等社会现实.规范性文件的制定主体应在制定规范性文件过程中对问题突出的基本公共服务适当倾斜和侧重是合理的,但是要把握好一个度,如果没有较好地处理基本公共服务规范性文件的制定数量,一味地倾斜某类基本公共服务,有可能造成其他原本良好发展的基本公共服务形势趋向复杂、问题趋向严重,所以,我们应注意把握各类基本公共服务规范性文件的制定数量.
第二,法律规范性文件地方法规和政府规章数量少,非法律规范性文件居多.非法律规范性文件多表现在就同一项基本公共服务多次拟定规范、多主体拟定规范,在使用过程中出现问题可想而知.从法理学角度出发,非法律规范性文件的制定者不具有《立法法》的立法主体资格、没有相应的立法权限,其法律约束力弱.内容多以指导性为主,涉及利益的非法律规范性文件在执行和落实过程中遇到法理障碍,故应当考虑加大法律规范性文件的制定比例.
第三,规范性文件出台后缺乏“规范制定后评估”,易导致内容与发展的现实不适应不配套、滞后,不利于基本公共服务内容的规范.我们应该高度重视评估行为.规范性文件的评估是决定其保留、修改或废止的重要依据,是解决规范性文件冲突问题的有利探索,同时是规范与社会现实协调不脱节的有效保障措施.通过评估让规范性文件从“脚不着地”变为“接地气”,符合民生、符合科学发展观.
第四,基本公共服务均等化的规范性文件少.基本公共服务体系和基本公共服务均等化的关系是必要但非充分条件,也就是说基本公共服务体系的内容增加不必然促成基本公共服务均等化的实现,基本公共服务均等化离不开基本公共服务体系.那么从规范性文件角度来看,基本公共服务体系的规范性文件和基本公共服务均等化的规范性文件作用和侧重点有不同.规范性文件的制定上应该从根本上去除群体、城乡、区域等的对象限定,排除基本公共服务不均等；基本公共服务体系内的各类基本公共服务都应重视均等化规范文件的制定,不能厚此薄彼.
第五,规范性文件的制定与执行实施衔接效果的监督和检查少.只有在应然状态向实然状态的转换过程中加深监督和约束,才能使实然状态愈接近应然状态.但是规范性文件在执行落实的过程中缺少监督和检查方面的依据.基本公共服务体系、基本公共服务均等化、基本公共服务均等化的效果监督三个方面是内在联系的,在制定规范性文件方面,充分考虑这三者间的相互作用,最终实现基本公共服务的实质均等化.
三、实现基本公共服务体系及均等化的法理分析
（一）实现基本公共服务体系及均等化是宪法尊重和保障人权的实然状态 人权是人因其为人而应享有的权利,主要包含衣、食、住、医、学、劳动、文化,人权的内容越来越丰富,从物质享有向精神满足覆盖,是经济发展和社会发展的表现.基本公共服务的内涵和外延与基本人权一致,是基本人权完善和丰富的表现之一.我国宪法规定,“法律面前人人平等”,由此,每个公民享有的基本公共服务应均等化.宪法第四次修正案规定,“国家尊重和保障人权”,从宪法根本法高度为人权保障提供了明确、有力的立法依据.人权得以尊重和保障要求公民享有基本公共服务的权利得以尊重和保障.国家如何尊重和保障人权,主要通过制定规范性文件,基本公共服务均等化的实现能够有章可循、有法可依.宪法中关于人权的规定是应然之意,基本公共服务均等化就是人权得到尊重和保障的实然状态之一.
(二)实现基本公共服务及均等化是法治政府、服务政府职能的主要内容
自然资源、人类创造的物质、精神财富如何惠及最广大的民众,通过企业是无法实现的,因为企业是以盈利为目的组织,在本质上不具有公共利益性；靠社会组织是不可行的,因为社会组织缺乏有效率的组织机构、缺乏必要的统一协调能力.政府具有与生俱来的条件,行为方式、行为目标、行为领域、组织体系都有利于实现基本公共服务均等化.政府是基本公共服务的提供者、维持者、改善者、保障者.管制型政府向服务型政府转变,是计划经济向市场经济转变过程中经济社会发展对政府职能的定位和要求.服务型政府的职能理念与基本公共服务的“四合一”角色是一致的.法治政府的内涵之一是要对政府的行政行为进行有效监督和约束,基本公共服务的“四合一”角色职能如何运行,离不开法治政府的有效监督,基本公共服务均等化就是空谈.总之,基本公共服务均等化实现程度与服务政府和法治政府的穷尽职能程度密切相关.
(三)实现基本公共服务及均等化是公平正义形式与实质统一的体现
形式公平正义是指基本公共服务的享受者按事前规定的标准、范围平均地、无差别化地享有.现实中,基本公共服务的享受者客观存在差别,这一差别来源于身体、自然灾害、经济基础等先天因素、后天因素或意外因素,因为这一差别导致食、住、医、学、劳动、文化的无力享有.实质公平正义是指必须充分考虑到基本公共服务的享受者客观存在的差别,充分尊重这一差别.充分考虑到这一客观因素,通过立法时尽可能周全,有针对性的规范性文件有利于形式公平正义与实质公平正义接近和统一,使全民享有基本公共服务实质均等化.
四、构建基本公共服务体系及均等化的法律体系
有学者指出应建立《基本公共服务法》,将基本公共服务的适用范围、原则、内容等确立下来.这一观点有一定的代表性,并且从某种程度上具有积极意义,例如可以提升目前现有基本公共服务体系规范性文件的效力层级,提高基本公共服务体系规范性文件的约束力,完善规范性文件结构等等.但是,其有不可逾越的障碍,就是历史原因、制度原因、政治原因等诸多原因导致基本公共服务体系对应的个体具有区域差异、个体差异.同时,一部涵盖所有基本公共服务内容的法律适用所有个体不具有现实可操作性,那么这样的法律势必是形式的、文字的、非适用性的.另外,制定法律要遵循一定的文字要求和原则、规律,忌繁杂,覆盖所有的基本公共服务项目必然是一个庞大的法律工程,这一庞大负面地影响到法律的正确适用.
笔者认为建立和完善基本公共服务法律体系,完善规范性文件的体系结构.
《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将基本公共服务体系范围作了确定,教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育7类,还有与基本公共服务有密切联系的基本公共服务均等化、残疾人特殊群体、公共财政保障、供给模式.所以建立和完善基本公共服务法律体系应以上述7类作为该体系的核心,对应《教育法》,《就业法》,《社会保障法》,《医疗卫生法》,《计划生育法》,《住房保障法》,《文化体育法》,另外有残疾人特殊群体的专门法律《残疾人基本公共服务法》、实现均等化的《基本公共服务均等化法》；涉及公共财政保障的《公共财政法》、供给模式的《基本公共服务供给法》等配套保障类的规范性文件,形成以实体权利内容的法律法规为中心,程序性、保障性权利义务内容的法律法规为支撑的基本公共服务法律体系.地方应依据上述基本公共服务及均等化法律体系制定地方的基本公共服务规范性文件.
在制定过程中应注意以下几个关系：一是基本公共服务法律与地方基本公共服务法规、规章的衔接.基本公共服务体系及均等化法律应以原则性、普遍性适用内容为主,地方基本公共服务体系及均等化法规、规章以区域的实际经济、社会发展为依托,以实用性、具体性、特殊性适用内容为主.二是基本公共服务体系及均等化的法律法规规章应分类型优先进行制定、评估,并规定一定时间进行多元主体参与的考评.基本公共服务体系有基本生存、公共环境、自身发展、公共安全四种基本公共服务类型构成豎,应根据个人、社会的需求基础程度,按照基本生存、公共环境、公共安全、自身发展次序来制定、评估.三是优化法律性规范文件与非法律性规范文件比例.现有基本公共服务体系及均等化的规范性文件存在一个明显弊端：非法律性规范文件数量多,多主体多次制定无普遍有效约束力的规范.从法治国家、法治政府、法治社会的理念出发,应当改变现状,积极制定法律性规范文件以实践和加强法治权威.四是完善基本公共服务体系及均等化法律体系的执行、适用、监督内容.实体法和程序法有效结合、有机渗透才能实现基本公共服务及均等化,否则基本公共服务体系及均等化的实体权利不能合法、有效的实现.