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土地使用权回收的问题,因上海市近期对多幅地块的处理规定而引起广泛的热议.上海市规划和国土资源管理局2010年2号预申请公告多数地块的《国有建设用地使用权出让预申请须知》中,“土地期满后的处理方法”都是“出让人收回并补偿相应残余价值”或者“出让人无偿收回”.随后,上海市澄清该规定是全国性规定而不是业界误传的“上海新规”.那么,当前对于土地使用期限到期之后的处理,有哪些方式各有什么样的法律依据本刊对此进行了政策梳理.
土地使用权收回分为无偿收回和有偿收回两种方式,两者作为两种性质不同的方式,在适用范围、收回起因及表现形式等方面均有所不同.
一、有偿收回与无偿收回的法律依据
无偿收回和有偿收回土地使用权在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中都有相关法规依据.
无偿收回的法律依据：
1、《土地管理法》第三十七条第一款：“已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权等.”
2、《城市房地产管理法》第二十一条第二款：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回.”
3、《城市房地产管理法》第二十五条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地.等满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权；但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外.”
4、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条件》(以下简称《暂行条例》)第十七条第二款：“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚.”
5、《暂行条例》第四十七条第一款：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者,因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权.”
有偿收回的法律依据：
1、《土地管理法》第五十八条第一款：“有下列情况之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的；等依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿.”
2、《城市房地产管理法》第十九条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿.”
3、《暂行条例》第四十二条：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回.在特殊情况下,根据社会公众利益的需要,国家依照法律程序提前收回,并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿.”
二、无偿收回土地使用权的类型
(一)国有土地使用权无偿收回的类型
1.闲置土地
根据《闲置土地处置办法》的规定,闲置土地的认定有以下法律依据：等国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日满1年未动工开发建设的；(2)已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；(3)法律、行政法律规定的其他情形.
同时根据《闲置土地处置办法》,在闲置土地的认定中,因不可抗力或者政府、政府有关部门行为或者动工开发必需的前期工作造成开工迟延的除外(该情形适用于在城乡规划区范围内,以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地).
根据以上认定依据,无偿收回土地使用权的闲置土地有以下两类：(1)已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,连续2年内未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的运动队使用权.(2)在城乡规划区范围内,以出让等有偿使用方式取得的土地使用权进行房地产开发的土地,满2年未动工开发时,可以无偿收回土地使用权.
2.临时使用土地期满拒不归还的
《土地管理法》第五十七条规定：临时使用土地的使用者应当按照临时使用合同的用途使用土地,并不得修建永久性的建筑物,临时使用土地期限一般不超过2年.第八十条规定：临时使用土地期满拒不归还的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地.
3.土地出让等有偿使用台同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的.
4.因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的.
5.公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的.
根据《土地管理法》第五十条规定：该3、4、5类情形,由有关人民政府土地管理部门报经原批准用地的人民政府或者批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权.
6、《土地管理法》第八十条规定：不按照批准用途使用土地的,由县级以上人民政府主管部门责令交还土地.
7、《土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,且不符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑和其他设施的国有土地,由县级以上人民政府收回,而集体土地退还原集体经济组织.
8、《土地管理法》第七十八条规定：无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的,超越批准权限非法批准占用土地的,不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的,或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的,其批准文件无效,非法批准、使用的土地应当收回.其中非法批准占用国有土地的和非法批准办理征用土地手续的土地应当无偿收回.
(二)集体土地使用权无偿收回的类型
《土地管理法》第六十五条规定：有下列情形之一的,农民集体经济组织报原批准用地的人民政府批准,予以无偿收回土地使用权.
1.不按照批准的用途使用土地的；
2.因撤销,迁移等原因而停止使用土地的.
三、有偿收回土地使用权的类型
(一)有偿收回国有土地使用权
《土地管理法》第五十八条规定：1、为公共利益需要使用土地的；2、实施城市规划进行旧城改建,需调整使用土地的.对土地使用权人应当适当给予补偿.
(二)有偿收回集体土地使用权
《土地管理法》第六十五条规定：为乡镇村公共设施和公益事业建设需要使用使用权人土地的,应当对土地使用权人给予适当补偿.
四、责令退还土地与责令限期整改的类型
(一)责令退还土地
1、买卖或者以其他形式非法转让土地的,根据《土地管理法》第七十六条规定：除没收违法所得外,土地性质是集体土地的,应退还原集体经济组织的土地.
2、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,根据《土地管理法》第七十六、七十七条规定,非法占用土地性质是集体土地的,应退还原集体经济组织的土地.
3、无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的,超越批准权限非法批准占用土地的,不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的,或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的.根据《土地管理法》第七十八条规定：对使用集体土地的,如没有给农民和原土地的集体经济组织补偿的,应收回退还原集体经济组织.
4、临时使用土地期满拒不归还土地的,根据《土地管理法》第八十条规定：临时使用的是集体土地的,应责令退还原集体经济组织.
(二)责令限期整改
1、违反《土地管理法》规定,占用耕地建窖,建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采矿、采土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,根据《土地管理法》第七十四条规定,责令限期改整.
2、擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,根据《土地管理法》第八十一条规定：责令限期改整.
土地有偿收回的补偿标准
目前,我国的法律法规未对有偿收回土地使用权的补偿标准作出具体规定.建设部于1999年实施的《房地产估价规范》规定：“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权,根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时,对该土地使用权如果视为提前收回处理,则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价.这种土地使用权补偿估价,应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行.”在具体操作实务中,一般由行使土地收回权的人民政府及其土地行政主管部门与土地使用者具体协商确定,对提前收回的根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应补偿.补偿标准所参照的要素主要是原土地使用者已经支付的土地取得成本及其增值部分.其中土地取得成本包括征地补偿费,拆迁补偿费；耕地占用税、新菜地建设基金、耕地开垦费、征地管理费；土地出让金等.笔者认为在有偿收回土地使用权时应充分考虑以上要素,或由具有土地评估资质的机构评估作价,以合理确定所收回土地使用权的补偿价格.
对倒闭企业用地的收回首先应明确其企业性质、土地使用权类型.企业破产或倒闭,主要依照《企业破产法》或《民事诉讼法》中破产程序中的规定,若属政策性破产即属于国务院优化资本结构试点城市的,则优先适用《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》的规定,这里要分两种情况处理：如土地使用权以出让方式取得,则处置所得应纳入破产财产,不得行使直接收回土地权；若土地使用权是以划拨方式取得的,则企业无权处置,根据《暂行条例》第四十七条第一款的规定,由所属的市人民政府或其土地行政主管部门以行政处理决定的方式无偿收回该宗地的土地使用权.
土地使用权如何续期
我国《物权法》第149条第1款规定：住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期.第149条第2款规定：非住宅建设用地使用权期间届满后的续期,依照法律规定办理.该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定；没有约定或者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理.
我国《城市房地产管理法》第22条规定：土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准.经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金.土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回.
简言之,根据法律规定,住宅用地土地使用权期满后自动续期,非住宅用地续期须经批准.但在续期问题的具体操作上,目前的法规仍然存在模糊地带.譬如住宅用地在“自动续期”后,是否还要再付一次土地出让金,“社会公共利益需要”的边界是什么,“自动续期”和“申请续期”是否会受到“社会公共利益需要”的影响而不成功等等.