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摘 要 审视政府绩效评估制度本身的逻辑导向,将绩效评估纳入制度保障的框架范围之内,并在此基础上加以立法与配套法制建设,是其最优的制度安排.首先应加强绩效制度建设,其次应建立专业评估机构,最后要健全公众参与制度.
关 键 词 政府绩效评估 法制化 制度安排
作者简介：李人达,海南省委党校法学教研部教师,主要研究行政法学、环境与资源保护法学.
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009—0592（2012）09—028—02
2008年2月,党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度.”同年3月,温家宝总理在人大作政府工作报告时明确提出要建设“政府绩效管理制度”.今年四月,温家宝总理在文章《让权力在阳光下运行》中再次指出“探索建立政府绩效管理制度.”可见,政府绩效评估法制化建设迫在眉睫.
一、政府绩效评估法制化的必要性
政府绩效评估一般是以政府的目标为导引,选择政府服务、行为、项目并在投入、产出、效益和公平等方面设置指标,以此量化评价政府活动绩效的制度性安排.市场经济时代,对政府机关展开考核,应如何把握评估尺度?是依据文件政策还是法律制度?应该说,在对行政机关进行绩效评估中,理性、科学方法的运用,才是促进评估制度规范性、稳定性和连续性的根本保证,制度化安排不外乎是若干方法中的重中之重.
(一)科学设定绩效需要加强法制保障
为了有效应对政府职能扩张、效率低下等问题,从上世纪80年始,美、英等西方国家发起了新公共管理运动.肇始于英、美等国的该运动,与我国改革开放恰好同时起步,尽管二者在指导思想、内容等方面存在较大不同,但无论是西方还是中国,30多年内,为了提高政府服务水平,绩效评估都得到了深入而广泛的开展,并逐步朝着法制化、规范化的态势发展.如英国1983年颁布施行了《国家审计法》,首次从法律角度阐述了绩效审计；美国1993年颁布了《政府绩效与结果法案》,明确规定每个机构应提交年度绩效规划和报告；我国政府在20世纪80年代以来,就开始对机关工作人员实行目标管理责任制,当前,我国的目标管理工作,正朝着现代绩效评估的方向转型,在此过程中,加强法制保障势在必行.
(二)建设法治政府需要绩效评估法制化
马克斯·韦伯曾指出,每一权威系统都应获得合法性信任,没有这种基础,任何组织都不可能达到自己的预定目标.政府绩效评估不仅要遵循科学性、合理性、系统性和规范性,更要遵循合法性,即应使政府绩效评估制度彰显依法治国,建设社会主义法治国家这一基本方略的要求,法制化就是依法治国方略在绩效评估方面的基本要求.由于受计划经济体制以及受官本位思想的影响,我国地方政府长期普遍存在机构臃肿、效率低下、权大于法等现象.在进一步深化政府改革、推进政府职能转变的今天,有必要深入推进绩效评估制度.
(三)提升政府服务能力需要绩效评估法制化
有工作就有业绩,要衡量、提升业绩,就需要考核.我国从上世纪80年代就开始对政府公务员进行德能勤绩廉方面的考核,进入90年代以来,绩效考核由于能够较为公正、客观地反映工作实绩,逐步被众多行业采纳,成为一种流行做法.绩效考核要求对工作任务和流程按节点分解成若干事项,并将该事项的责任分配到每一个具体岗位和个人,每一公务员对任务意义、内容、方式及相应责任可以拥有较为清晰的认知,因而绩效考核利于使公务员的管理方式实现从“粗放化”到“精细化”的转变,提升政府服务能力.
二、政府绩效评估的现存罅隙
我国虽说已经开始了政府绩效评估的实践,并取得了一定成效,但在整体上尚处于起步阶段,存在一定问题,主要包括制度规范力度较弱、技术方式较为单一、结果应用存在误区这三个方面.
(一)制度规范力度较弱
政府绩效评估这一领域属于世界性难题,其中很多内容、方式、程序难以量化,要求研究者囊括多种学科的知识储备——法学、管理学、统计学、运筹学等等.考评可能还会受到包括考评主体、客体在内的多种因素的掣肘,较为复杂.我国政府绩效考评往往都是短期实施的运动式行为,考评机构难以从绩效评估的宗旨角度出发进行全面反馈,缺乏整体部署与战略安排.当前我国各地相继开展的政府绩效考评体系尚未制定具体、详细的法律制度,有些地区的绩效评估甚至背离政府绩效评估的宗旨与初衷.考评大多处于自发半自发状态,考评的内容、方式、程序等几乎都是基于政府本身需要而定,缺乏客观衡量标准,更未形成统一的制度.评估缺乏强有力的法律规范,难以反映政府实际存在的问题.
(二)技术方式较为单一
我国的政府绩效评估体系在设计上尚未根据考评内容和国际惯例建立起一整套囊括原则、标准、模型、指标、程序等主要内容在内的评估方法,缺乏系统性与规范性.在评价过程中往往过于强调经济指标增长的重要性,尚未在全国范围内引入环保优先、绿色发展的理念,GDP崇拜现象依旧普遍存在.大多数情况下也只是上级对下级开展评估,党委部门（如组织部、纪委等）对政府部门公务员进行考核.政府部门的自我评估较少,民众能够广泛参与的评估即公民评议政府更是少之又少,制约了评估结果的客观与公正.
(三)结果应用存在误区
政府绩效考评是考评主体运用标准方法,依照法定程序,比照法定内容对政府的工作实绩及相关业绩展开的客观评价,并在此基础上安排有效措施对政府绩效进行改善和提高.现行评估实际上更多情况下是重视审批而不加强监管,关注过程而不强调结果.对许多领域采用计划性指令,在考评内容设计上强调计划的科学与合理,只要设计合理,过程无误,就算过关.即便运行过程中出现相关问题,一般也不会追究设计者的法律责任.这种重过程、轻结果的考评方式既偏离了绩效评估的初衷,也无法做到规范合理地考评,更谈不上对政府绩效进行优化、改善和提高.
三、政府绩效评估法制化的制度安排
政府绩效评估在我国的开展已成既定事实,在综合考量评估实践及相关问题的基础上,发现将政府绩效评估纳入制度保障的框架范围之内,并在此基础上加以立法与配套法制建设,是其最优的制度安排.