《档案法》的立法走向

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现行《档案法》制定于1987年,修订于1996年,由于这二三十年来市场经济的完善、政治的加强和法治观念的普及,该法中的一部分内容已经不能适应社会对档案法律关系的要求.为此,国家档案局于2005年着手开展档案法的修改工作,2007年向全国各级各类档案部门发出通知,征求修改意见,同时召开多次座谈会和专家论证会.国务院曾将《档案法》的修改列入2012年立法工作计划.一项立法首先解决的是立法理念的问题,也就是立法的价值选择,而价值的判定不仅取决于法律本身还是整个法治环境在该领域的缩影.

一、《档案法》的立法环境

按照部门法的划分,《档案法》属于行政法法律部门,规范国家档案行政管理权的运行,确定档案行政管理部门和行政相对人之间的权利和义务关系.传统的行政法突出纵向的管理性,强调行政机关的权力,弱化行政相对方的权利.市场经济之下的现代行政法注重保障行政相对方的权利,用行政程序控制行政机关的权力,特别是福利国家兴起之后,社会对政府的期望值越来越高,要求政府行为也就是行政行为具有服务性和透明度,即服务社会和便于监督.

经济基础决定上层建筑,作为上层建筑的法律是经济基础的反映.1987年,党的十三大正式提出“以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放”的基本路线；1992年的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标.在当时背景下制定的《档案法》必然带有计划经济的特征,其立法理念是一部档案管理法.

市场经济意味着法治经济.在社会主义市场经济体系不断完善的同时,我国的各项法律制度也在日益健全.1994年,《国家赔偿法》通过；1996年,《行政处罚法》颁布,这是我国第一部运用行政程序控制国家权力（行政处罚权）的立法,之后,又有《行政复议法》和《行政许可法》；2004年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》；特别是1999年的《宪法》修正案和2004年的《宪法》修正案,分别规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家.”和“国家尊重和保障人权”,这样从宪法到行政部门法构成了相对完备的现代行政法律体系.

2007年,《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）公布,立法的宗旨是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例.（《条例》第一条）为了实现这一宗旨,《条例》规定了政府信息的定义；公布的主体和原则；公开的范围、方式和程序；监督和保障.其中备受瞩目的是政府信息公开的期限,《条例》第十八条“属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开,法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的,从其规定.”而《档案法》第十九条“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满30年向社会开放.”

就立法层级而言,由国务院通过的《条例》的法律效力低于由全国人民代表大会常务委员会通过的《档案法》,但是前者是体现时代精神的“新法”,按照“新法优于旧法”的原则,优先适用.我们知道,政府信息在档案中占相当大的比重,所以,《条例》不仅使《档案法》的修改势在必行,而且为其修改提供了“公开为原则,不公开为例外”的立法理念和运用行政程序控制国家档案行政管理权进而保障公民的信息权（知情权）的现代法治精神.

就政府信息公开在世界范围内的立法趋势而言,《条例》是为将来全国人民大表大会立法做的法律和社会接受能力的准备,是一个过渡.所以,《档案法》的修改不能只是回应《条例》,还要站在高于《条例》的角度.

二、档案法律关系的特征

《档案法》是规范档案法律关系的基本法律,共六章.第一章“总则”规定立法的宗旨、档案的定义、组织和公民都有保护档案的义务和档案行政管理中总括性的问题；第二章“档案机构及其职责”按照行政层级划分档案管理的权限,明确档案馆的职责；第三章“档案的管理”规定档案的移交、立卷归档、保密、代为保管、收购、征购、寄存、出卖、捐赠等；第四章“档案的利用和公布”规定档案开放的期限、对未开放档案的利用、档案的优先利用权、公布档案的权限和档案馆在研究整理档案及编辑出版档案资料方面的职责；第五章“法律责任”规定违反档案法的行为、惩罚的机关和惩罚的措施；第六章“附则”.

《档案法》的构成清楚地说明档案法律关系分为三类：其一是档案的管理；其二是档案的利用和公布；其三是违反档案法之后,应承担的法律责任.第一项和第二项法律关系建立在合法行为基础上,目的是调整档案管理和利用公布领域的法律关系,属于第一性法律关系；第三项法律关系建立在违法行为基础上,目的是保护受损的第一项和第二项法律关系,属于第二性法律关系.

在档案管理法律关系中,应当强化档案行政管理部门的管理职责.因为档案是人类活动的原始凭证,一旦毁损或者丢失,相关的历史内容便无法考证,甚至造成历史的断层,所以,对于档案的保护和保全是最基本、最重要的法律制度.此时,突出传统行政法的管理特征,强调行政权在档案的移交、归档、代为保管等方面的主动性和先行性,对档案的完整和安全是极为有利的.

在档案的利用和公布法律关系中,应当弱化档案行政管理部门的管理职责,加强其服务的意识和法律建构.在当今的法治环境中,《档案法》受到挑战的主要是这一部分,比如上文提到的档案开放的期限由30年到20个工作日的变化.因为档案的利用和公布制度涉及公民的信息权或者叫知情权,从宏观的角度讲,信息权是实现公民权利（包括政治权利、经济权利和文化权利）的基础；从依法行政的角度,知情权是公民监督政府,建设阳光政府、透明政府的前提.所以,档案的利用和公布制度应当是赋权性的制度,即以保障公民的档案信息权为宗旨.反观现行《档案法》第四章“档案的利用和公布”中的五个条文,除第二十一条对优先利用权的规定能体现行政相对方的主动地位外,其余四条均是以档案行政管理方的意志和行为为主导的,特别是第十九条第三款“中华人民共和国公民和组织持有合法证明,可以利用已经开放的档案”中,“可以”是一个供选择的字眼,这里使用“有权”更具确定性和赋权性.

在作为法律责任的第二性法律关系中,所有违反档案法的行为都要依据统一的标准受到法律的制裁.按照上文的分析,法律责任包括两类：第一类是违反档案管理法律关系产生的,分两种情况：其一,行政相对方违反档案法,比如《档案法》第二十四条第五项“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的.”；其二,档案行政管理体系中的法律责任,比如《档案法》第二十四条第八项“档案工作人员玩忽职守,造成档案损失的.”；第二类是违反档案的利用和公布法律关系产生的.这类责任主要由行政主体来承担,分为实体违法和程序违法两个方面.《档案法》中目前还没有相应的规定.

三、《档案法》的立法走向

社会对档案法律关系的要求就是《档案法》的立法走向,

在档案管理方面：传统档案行政管理权的主动性和先行性应得到维护,以求最大限度地保护档案,但同时也要注意分寸和方法,因为在现代社会作为公权力的行政权不宜过分地介入私权领域,否则便违反了“意思自治”的私法原则,例如,对私有档案的流转,立法究竟控制到什么程度为恰当?还有由于科技发展而出现的电子档案,立法应明确其法律效力和地位.

在档案的利用和公布方面：首先,《档案法》的总则中应明确规定“中华人民共和国公民有利用国家档案的权利.”,即档案的利用和公布不是行政主体对档案进行管理的一部分,而是促进依法行政、保障公民知情权和构建服务型、阳光型政府的法律建构,具有独立的价值；其次,依据现代行政法的理论,对行政权的控制是通过行政程序来实现的,即为行政权的运行设定原则、方法、步骤和时限等.因此,《档案法》应规定档案公布的原则、责任主体、时限和程序以及公民利用档案的途径和各项程序性的权利,如提出异议权、获得帮助权等.

在法律责任方面：凡负有特定法律义务的主体,都可能因不履行义务而成为责任主体,因此,法律责任的规定应当全面,不能有遗漏.

（作者单位：河北经贸大学）