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摘 要：对农民环境知情权的保护是保证农民对环境事务的参与,有效解决农村环境问题的前提和基础.将环境知情权放置于中国农村社会这样一个特殊场域具有重要的现实意义.我国的法律制度在保护农民环境知情权方面存在着许多的不足,包括对农民环境知情权保护的相关规定缺位、农村环境执法体制不健全等.通过分析环境知情权的内涵和价值,指出对农民环境知情权保护的重要性.要实现农民环境权的保护,就必须根据农村社会以及农民的具体特点,在农村环境立法、信息公开和执法监督层面加强法律保障.
关 键 词 ：农村环境；农民环境知情权；信息公开；立法保障
中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）23-0290-02
一、农民环境知情权概述
(一)环境权与环境知情权
虽然近年来环境权理论与实践不断发展,但迄今为止,法学界对环境权的概念、范围和特征的认识还很不一致.环境权应是与每个个体的生存权密切相关的权利,是人类生存的基本前提和条件,属于基本人权的一个层面.简而言之,环境权即是环境境法律关系主体所享有的在适宜的生态环境中生存的权利.与权利相对应的是义务,每个享有环境权益的主体同样须承担保护环境的义务.环境权应当是共享权,每个个体所享有的环境权是平等的.
有学者认为环境权在法律属性上应是公益性权利和社会权,公益性是其显著的特征,这也是公众环境权与公民其他民事权利区别的标志.一方面,环境权是共享权,其行使目的是维护公共环境利益,体现对污染者污染环境行为和政府的环境行政权的制约.因此,环境权不同于财产权等私人权利.另一方面,环境权具有公法和私法的双重法律性质.从公法角度环境权是公民对于环境事务的知情、参与、监督权,在此体现行政法中环境行政权与公民环境权的博弈.从私法角度进行定义,环境权是环境法律关系主体依法享有的、在适宜环境中生存的权利.
环境知情权则是公众获得环境信息的权利,也称“了解权”、“接触权”、“咨询权”.吕忠梅认为：“环境知情权又称环境信息权,是国民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利.这一权利既是国民参与环境管理的前提,又是环境保护的必要程序.”环境知情权是公众共同享有的基础性权利.环境知情权应是环境权的重要组成部分,且是环境参与权和监督权的基础.首先,公众需知悉、获取对其切身相关的环境的具体信息,且公众应当被告知其享有获取环境信息的权利；继而,公众才有参与、监督环境的主动行为.环境权的内容包括三个层面.首先是公众对所处区域总体环境状况的概括性了解.环境部门应当定期公布一定区域、地区和国家的整体的环境状况和指标.其次是公众对具体的环境影响行为的知情.包括对在其所在区域从事各种危害或可能危害环境的开发建设活动和生产经营活动的了解.最后是公众对政府的环境立法、监管和执法行为的知情.具体包括对有关的环境政策法律法规和政府宏观发展规划的了解和掌握,以及对政府在环境影响评价等环境项目管理过程中的行政行为的监督和知情.
(二)农民作为环境知情权权主体的特殊性和重要性
如今,我国农村环境保护问题日益突出.2013年黄浦江死猪事件和H7N9禽流感的爆发,让我们更加关注现代农业发展中的环境问题,即农业投入品对环境的污染和对农产品质量安全的威胁,以及畜禽养殖业带来的环境污染.农业和农村环境问题的产生是由内外两个因素共同作用的结果.农民一方面是污染的承受者和受害者,另一方面农民在生产、生活中也会污染和破坏环境,是产生污染的主体.从内因上来看,随着农业产业化的发展,出现了化肥、农药使用不当、生活垃圾随意堆放等现象,从而产生了一系列环境问题,成为阻碍农村发展的顽症.内因的解决更多是政府的责任,在新农村建设的过程中,政府应当注重加强对农村环境的管理和疏导,引导农民的生产、生活行为,而不是置之不理.农民自身的污染行为不属于环境权的范畴,我们强调农民的环境知情权主要是从外因上来分析,即农村遭受外来因素之破坏严重,使得农民自身的环境权益遭受损坏.这不仅给农村带来了严重的环境问题,同时也增加了农村的不安全隐患.
环境弱势群体,主要指在自然资源利用,环境权利与生态利益分配与享有方面处于不利地位的群体.我国农民即是典型的环境弱势群体.农民作为弱势群体,由于在经济、政治、文化等很多方面都处于相对较为不利的境遇,他们的环境权益常常被忽视和侵犯.首先,农村社会的经济发展水平和文化水平较低,农民缺乏维护自身知情权的动机和意识.农民群体经济基础的相对薄弱决定了农民在寻求法律救济途径方面的弱势.其次,由于法律的缺失,使得农民更加缺乏维护其环境知情权的有效法律诉求的途径.这使得农民在环境知情权受到侵害之后,无法通过法律程序来实现自身的权益.现今在很多农村,农民在利益得不到很好保障时,大多通过的方式来实现自身的利益诉求,以弱者的身份“请求” 政府关注自身的诉求.这体现了更深次的问题：中国当前基层社会的司法救济途径的不透明、不公正和不独立.环境知情权的披露义务主体应当是政府,而监督政府的信息公开行为应当是司法机关.如果双方不能扮演好各自的角色,依法行使各自职权、履行各自的义务,那么,公众的环境权益就得不到保障和救济.
二、当前农民环境知情权法律保障在立法层面的缺失
首先,在我国的一般立法中关于并没有明确规定“知情权”.具体只是在《环境保护法》以及《大气污染防治法》的等基本法中规定,发生环境污染以后,政府应当公布相关的环境污染信息,以便公民知悉相应的环境信息.此外,对于公众在环境影响评价中的知情与参与机制也有相关规定.对于公众的知情权的范围和参与的途径及效力没有更加完善的立法与运作机制的保障.并且这些制度大部分建立在城市环境问题和污染防治基础上的,对于农村环境保护的规定明显不足,不利于对农民环境知情权的保护. 其次,涉及农村的专项立法缺少对农民环境知情权的保护.《中华人民共和国农业法》已于2012年12月通过第二次修正案,自2013年1月1日起施行.在新《农业法》中,第八章和第九章分别规定了农业资源与农业环境保护与农民权益保护.其第九章第七十三条第三款规定：“农村集体经济组织和村民委员会对涉及农民利益的重要事项,应当向农民公开,并定期公布财务账目,接受农民的监督.”第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益,有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合法要求的权利,人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求,应当按照国家规定及时给予答复.”该两条仅粗略规定政府部门对与农民的利益诉求的保障,但其中并不能体现农民的环境诉求.农业基本法依然缺乏对农民对环境了解、参与及监督的具体规定.
再者,关于环境信息公开的立法不完善.环保总局在2008年颁布实施的《环境信息公开办法（试行）》对于公开的主体、公开范围、公开程序以及相应的监管责任等做出了一些明确规定.然而,该试行办法一共29条,内容较为单薄,对于环境信息公开的权利与义务以及环境信息公开的范围界定等规定不完善.
三、完善我国农民环境知情权保障的思考
(一)完善农民环境权保护立法
“保护农民权益要通过立法制度化,要从目前依靠人治保护农民权益转变到依靠法治保护农民权益.”笔者认为,首先,应当将公民的环境权纳入环保基本法中,其中应对公民的环境知情权作出原则性的规定.而公民的主体中应当着重体现对于弱势群体—即农民的保障.其次,应当完善农村农业立法,在农业法规或农业地方性法规里,明确规定具体的农民环境知情权,并详细规定环境知情权的内容、程序和救济途径.再次,应当制定专门的控制城市污染源转移和乡镇企业建设的具体法律法规,并对农民知悉本地环境污染增加或减少以及对其生活有无影响方面的权利做出相关的规定.
(二)完善环境信息公开制度
在目前制定环境信息公开法困难的情况下,可以由环保部制定“环境信息公开条例”.具体内容应包括：（1）农村环境信息公开的主体,包括政府和企业.企业应当定期向环保部门提交生产经营状况和环境影响的数据与指标.然后环保部门经过认真审核后予以公布.在设计农村信息公开制度时,尤其要强调作为公开主体中政府的责任.为了避免权责交叉、回想推诿责任的现象,建议将环境信息的公开统一由环保部门负责.（2）农村环境信息公开的形式,应建立一个完善、全面的信息公开和信息获取的平台.具体通过政府公告、期刊、网络与电视手段公开.乡镇政府与村委会等机构应当积极公布相关的环境信息,可以在乡镇一级建立基层环保站,以有效的途径和方式公布农村环境信息.（3）农村环境信息公开的范围和内容环节.凡是与环境影响相关的信息都应纳入环境公开的内容.（4）农民环境知情权救济方式,在环境信息公开制度中设立环境知情权方面的行政复议救济和环境公益诉讼等制度,从而为农民环境知情权的保护提供程序法上的支持.
(三)健全农村环保监管体系
首先,需确立环保部门在环境监督管理中的不可替代的地位.我国应建立由到地方进行统一管理的环保体系,即由国家环保部进行统一部署和管理,各省、市、县级政府设置专门环保机构,作为环保部的分支机构,并且垂直受上一级环保机构管辖、监督.环保部门的工作不应受到地方其他行政部门的干预.各地政府须参与辅助本地环保机构的工作.
其次,可以加强政府环境责任问责制,发挥农民的监督作用.建立农民环境考评制度,将农民对当地环境状况变化的评价作为对当地地方官员政绩考核的重要内容.农民成为促进农村环境信息公开与农村环境保护的主导力量,符合环境保护公众参与的趋势发展.要真正实现农民的环境知情权,就不能仅仅纠结于政府的信息披露义务、加强对环境知识的宣传等制度层面的问题.而是要在根本的价值目标和理念上进行转变,真正的实现一种参与式的“村民自治” .该环境考核制度应采用公开、公正的方式进行.农民参与考核的前提是政府要保证相关的环境信息可以被农民群众获悉和了解,所以该措施也可以有效地促进农民环境知情权的保护,同时也可以成为农民行使其他环境权利、监督政府环境行为的一种途径.通过农民参与环境自治,可以促使政府部门履行自身的职责,及时、准确地公开相关的农村环境信息,也可以更好地促使农民参与到农村环境保护的工作.