试析法律在联合国集体安全体制中的作用

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基于《联合国宪章》(以下简称为宪章)创建的联合国既非超国家组织,也非世界政府.正如我们所看到的一样,联合国是一个在组织结构及权力形态上具有明显的集权性质的集体安全组织;宪章则突出体现了其创建者对于集体安全的制度设计.60年来,联合国作为全球集体安全机制的核心和实践多边主义的重要舞台,为维护国际和平与安全做出了杰出贡献,人类在历史上第一次维持了长达超过半个世纪之久的普遍和平.

一、联合国集体安全体制的法律特征

联合国集体安全体制是在二战期间反轴心国联盟中占核心地位的大国,在战时反法西斯合作的基础上建立起来的,可以说“大国一致原则”从一开始就成为联合国集体安全体制建立和有效运作的政治基础;宪章拟定于二战结束之时,首要目的即结束战乱并确保历史不再重演,“禁止使用武力或以武力相威胁”不仅作为规范世界秩序的原则性规定与其宗旨相呼应,也是人类对于武力使用进行法律规制的巅峰.因此,联合国集体安全体制的最终构想是使战争既不可能也不合法――通过安理会的“大国一致原则”使之不可能;通过禁止除出于自卫必要外的一切武力使用使之不合法.为此宪章从实体与程序两个角度,就集体安全的实质要求、成员国的基本义务、集体安全体制的组织结构及其职能划分、强制措施实施规则等各个方面对联合国集体安全体制进行了全面规定.


二、联合国集体安全体制中法律与政治的平衡

就一种观念而言,集体安全是各国联合起来解决争端的一种承诺,而无论各国国内自身的利益关切如何.当外交方法失败,各国就诉诸集体性安全措施,以联合使用武力的方式解决争端捌.依据宪章,成员国政府已然放弃了一些行为自由,授权安理会以自己的名义裁断国际情势,采取集体措施,并有受上述裁决法律约束的义务;联合国集体安全体制坚决反对单边主义及来自各方的对于安理会履行职权时施加影响.这必然与作为国际社会基础的主权国家的主权权利产生一定的冲突.联合国成立至今,尤其是冷战时期的历史事实似乎也一再向世人证实了这种矛盾.在当今时代认为法律能够解决国际安全这一高级政治的宏观问题的看法似乎不太合时宜.我们曾经将依靠法律规则与组织机构防止战争的信念称为是“形式主义”,或者更糟,“拘泥于法律规定”,因为该信念完全忽视强权政治、国家利益的现实,具有乌托邦的特征.

战后相当多的顽固评论都坚持法与国家利益是不相一致的,集体安全体制依据的宪章规则终将不及国家利益,尤其是强国利益对国家行为的指导性.事实上,二者并没有这么矛盾.

首先,国家利益本身就是一个令人迷惑的概念,谁的利益?怎样决定这些利益?谁来决定?国家如同个人一样,处于一个部分重叠、部分矛盾的利益网中.基于政治、社会、经济、地区、种族差别等的不同利益集团,其生存需求与发展欲求必然互有侧重,甚至有时彼此矛盾.许多情况下,我们发现特定国家所谓的“国家利益”不过是国内某些利益行为体的诉求表现.而选择一种利益作为制定政策的基础则又是一项以规则为导向的行为,由相应的国家机构通过一定的国内法律程序来实现.

其次,作为整体行为体的特定国家,假设的整体利益与其思想文化、历史传统和地缘政治等因素密切相关,更多地涉及特定国家生死存亡的根本及长远利益.在当今国际社会,和平与安全无疑是任何国家,包括强国在内的整体国家利益的最核心要素.出于控制武力使用的目的,任何国家,包括强国都不得不重新定义安全,不得不改变其考虑重点以更多地关注正义问题,不得不更多地关注长远利益,不得不在发动单边行动之前先行协商谈判.

再次,不难设想这样的情况:成员国与特定国之间有特殊利益关系,保护此利益关系似乎要比单纯地履行条约义务重要得多.这与国家行为逻辑密切相关:对于一个国家而言,无论其在遵守集体措施规则基础上获得的理性的、可计算的长期利益有多少,都不能抵消眼前因服从集体安全大局所造成的直接的危害或损失.

最后,所有国家都就现状享有不同程度的既得利益,并由此在巩固国际法律体系以帮助维持国家间复杂关系中享有不同程度的既得利益.各国在能够利用其可能拥有的力量并将原本只是潜在的利益转化为实际利益上利益相对.因此,武力的拥有对于保护及促进一定范围内的国家利益是有意义的.

事实上,集体安全体制中既有法律规则、也体现了政治现实;全球集体安全体系具体体现在一个建设性法律框架中,联合国被视为是一个平衡现实主义权力的同盟.

三、联合国集体安全法的规则缺失与实践完善

在国际关系领域,当宪章产生后,法律规则才真正确立.宪章包含了某些法律的基本原则,并赋予其强制实施的机制.联合国成立至今,在联合国体制之外的和平谈判、对权力的过度依赖以及美国影响的增长等都表明当前法律的削弱及政治的崛起.一方面宪章仍然是关于武力使用规则的最权威法律文件,没有任何人或政府因其适用上的不足就否定其法律效力并取消或修改相关规定;另一方面没有人会认为宪章条文本身就是集体安全法的全部,制度的缺失、法规的不严密以及现实的挑战使联合国集体安全体制步入困境.

为什么安理会在长达8年的两伊战争的大部分时间里都消极惰怠?为什么相对于海湾危机,安理会在非洲的表现却极不活跃、又颇为无效?问题在于,否决权的实施从某种意义上说优先反映了强国、大国及其联盟的特殊利益,以其为核心的集体安全法之程序规则根本无法避免制裁目标有所选择的弊端;而现有的联合国集体安全体制无法在安理会失效或陷入僵局的情况下有所作为.

然而就集体安全之宪章法则解释问题而言,法并非毫无效力.根据条约解释的一般理论,对于宪章全体会员国的解释是有权解释,少数会员国的解释经全体会员国接受也是有权解释.联合国大会与安理会在维护国际和平与安全上负有主要职责,其对于宪章条文的解释,尤其是大会通过的已获得广泛加入的解释性法律文件无疑应看作是对宪章的权威解释.

应该说,一个有效的联合国体制或一个具有普遍管辖权和公认权威的法院能够通过解释和逐案适用来发展宪章法则从而回答集体安全之宪章规定的模糊问题.如何解释上述术语对于集体安全法至关重要;尤其是根据新时期新情况的发展,如何界定此类术语对于集体安全体制的运作更显得意义非凡.

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