我国高校法治化建设的外部关系与内在构造

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摘 要 ：高校作为现代文化最为核心、最为基础的传播平台,其法治化建设既是我国法治建设中的重要环节,又是推动文化大繁荣、大发展的重要举措.在依法治国的背景下,确立现代公立高校之公法人地位,界分高校外部民事法律关系及行政法律关系,建构高校自治权的架构,以求得高校在法治与自治中的平衡.

关 键 词 ：高校法治化；外部关系：内在构造

中图分类号：G647　文献标识码：A　文章编号：1672－4038(2012)05－0039－04

20世纪80年代以来,我国教育体制改革不断深入,法治化成为高校改革的主导.1995年《教育法》、1998年《高等教育法》颁布,从国家的角度出发确立了高校法治化的基本框架.随后,《普通高等学校设置暂行条例》、《高等学校学生管理规定》等法规、规章相继出台,共同构成了我国高校法律制度.从高校法治体系化建设角度来看,我国现行高校法律体系还尚未健全,法制缺陷亦十分明显,主要表现为高校法律地位不明,与政府关系模糊,内部组织机构权限不清,管理无章可循等.在国家依法治国背景下.从高校法治体系化建设的角度分析探讨高校法治化的外部关系与内在构造.厘清高校法制化建设中存在的诸多误区,无疑具有十分重要的理论和实践意义.

一、高校法治化的外部关系

(一)高校法律性质的认定

1.高校法律地位之现状

高校的法律地位是指高校所具有的权利能力及行为能力.我国《高等教育法》第30条规定,“高等学校自批准之日起取得法人资格”,“高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任.”由此,似乎可以推导出高校是从事民事活动的私法人.但此处有两个问题难以解答：一是高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任,在其他活动中是否也享有民事权利,承担民事责任呢二是作为私法人,高校何以享有对起学生的惩戒权,甚至可以以开除、劝退等方式剥夺其受教育权.因此.有学者主张.我国公立高等学校既不是公法人,也不是私法人,而应属于事业单位法人,具有多重性质,“在不同的法律关系中具有不同的权利义务,对其以不同性质的行为主体所做出的行为应当承担相应的法律责任.”笔者认为此种观点是十分不可取的.因为该论点实际上模糊了高等学校的法律地位.由此造成的后果是,国家既可以以高等学校的公共性为由恣意干涉高校事务,也可借其私法性质缩减国家对高等学校的财政义务,使高校陷入了非驴非马、又驴又马的尴尬境地.

2.高校组织变革之趋势

公法人一般是指依公法规范所设立之法人.公法人概念非常复杂,在不同国家其内涵与外延也存在一定差异.根据德国行政法观点,公法人包括公法社团、公法财团和公营造物.公法社团是指由一定社员组成.且被赋予一定公权力,且其存续不受社员变动影响的行政主体,是一种以‘社员权’为中心的“人合性”团体.公法财团是指以一定的财物作为履行行政任务的行政主体,具有“资合性”.公营造物是指行政主体为履行一定公共任务,联合一定的财物与成员而成立的行政组织,兼具“人合性”与“资合性”.公法人的产生、发展和完善正是西方法制发展过程中面对行政组织变革去中心化和去官僚化的强烈的社会需要而做出的非常有效的制度供给,并且以其自治功能及效率功能满足了两个方面的社会需求.正是这两种功能使得公法人制度在保障大学自治和学术自由方面发挥了重要作用,并逐步成为各国公立高校改革之举措.

我国高等学校在进行法治化改革的过程中,对公立高等学校的法律地位亦应做公法人之界定.因公法人中又可有多种形态,对于我国高等学校之公法人形态的界定尚需根据实际情况具体加以细化.对于某些少数被教育部列为重点发展的高校,如985高校宜采取公法社团的形态,一方面确保国家财政给付到位：另一方面可以避免因财力的困乏而过多的受到来自市场力量的干涉,保障高校的公益性.对其他公立高校则可采取公法财团法人之形态.因国家财政资助的匮乏历来是制约我教育体制改革发展的重要因素.采取公法财团的形态有利于公立大学加强与企业、政府合作,引进民间资本,与市场紧密结合.此举不仅能够避免政府对于高校“撒胡椒面”式的财政给付,还可使高校人才培养与社会人才需求紧密结合,防止教学与实际需要相脱节.同时,赋予私立高校以私法人之地位.鼓励民间资本投资兴办私立高校,繁荣文化教育市场,满足市场经济的多样性需求.

(二)高校法律关系的界分

高校外部法律关系是指高等学校作为主体与其他自然人、法人和社会组织间所产生的法律关系.其中,最主要的内容是高校与政府间的关系.我国教育体制历来就有“学在官府”的传统,学校是官府,教师是政府官吏,高校与政府的关系亦伴随着高校法律地位的变化而改变.1949年新中国成立,国家对高等学校进行改造,将其转化为全民所有制的事业单位,隶属于政府.作为政府的隶属单位,高等学校并没有自己独立的意志,与政府的关系属于内部行政关系,高校必须服从主管部门的直接管理.1995年《教育法》及1998年《高等教育法》的颁布确立了高等学校的法人地位,高等学校作为享有独立的法律地位的公法人与政府及其他主体间的法律关系才逐步显现出来.尽管我国未有公法与私法的划分.但却存在法律部门的差别.不同法律部门,法律关系产生的依据不同,生效的条件不同,处理的方式亦有很大差别.因此,对高校外部法律关系的界分就是高校所处民事法律关系及行政法律关系的厘清.

根据我国《民法通则》第2条规定,“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系.”因此,“民事法律是基于民事法律事实,由民法规范调整而形成的民事权利义务关系.”对于行政法律关系内涵与外延的界定,理论上存在较大分歧——“角度有别,范围不一”.从界定角度而言,有“法律规范调整说”、“权利义务关系说”、“行政过程说”；从界定范围方面看,有“行政管理关系说”、“行政与监督行政关系说”、“行政权的创设”、“行使与监督行政关系说”.根据周佑勇教授观点,“所谓行政法律关系,是指行政法规范在对行政权力行使中产生或引发的各种社会关系加以调整之后所形成一种行政法上的权利义务关系.”综合上述观点及民法学界与行政法学界的通说,可知民事法律关系与行政法律关系的区别主要有三点：一是法律关系的双方当事人是否具有平等的法律地位.在民事法律关系中双方当事人具有平等的法律地位,而在行政法律关系中“总有一方主体是行政主体,不以行政主体为一方当事人的法律关系不可能是行政法律关系”.二是否涉及行政权力的行使.任何法律关系都源出于一定实际存在社会关系,行政法律关系本源于行政权力行使过程中产生或引发的社会关系.三是权利义务内容是否由当事人双方更具平等自愿的原则来确定.行政法律关系内容的设定具有单方性,无需征得相对人的同意.根据这一识别和判断标准,可见高校外部行政法律关系主要包括两方面：一方面,政府与高校间基于行政指导、行政契约和法律监督等而产生的法律关系；另一方面,高校通过行使《教育法》、《高等教育法》等法律法规的授予的公共权力产生的法律关系.在民事法律关系中高等院校与其他民事主体一样,依法享有民事权利,承担民事责任.主要包括高校与其他民事主体包括以民事主体身份参与民事法律关系的政府间物权、债权、侵权责任等法律关系.其法律关系的内容与普通的民事人身、财产权利义务关系没有任何区别.部法律关系与其他普通民事主体并无差异. 二、高校法治化的内部结构

(一)自治权的内涵

无论是传统人治时代的大学,还是现代法治社会中的高校其自治权的享有都是一个确定无疑的命题.而“自治权”一般而言包含两层含义：一是自主；一是自律.前者是指享有自治权的权利的主体在其自治事项范围之内享有自主决定,而不受外力干涉之权利；后者是指自治权的主体有自我管理、自我控制的能力.因此,高校自治权是指高校基于学术自由而享有自我管理高校内部事项的权力,排除其他外力所干涉的权利.这一概念包括三个基本要素：一是高校自治权的主体应是高校.这里所言及的高校不仅包括高等学校本身,也包括高校的校长、教师和学生等学术活动参加者；二是高校自治的事项的内容是高校内部事项,不涉及高校所参加的其他事务；三是高校自治权的基础和目的是学术自由.它既是高校自治权的理论基础,同时也是高校自治权所要保障的核心目标.

(二)自治权的架构

高校自治权是基于文化自主原则为保障学术自由而产生,可谓学术自由之表征与体现,是学术自由的制度保障.学理上学术自由包括五大内涵：(1)学术是有计划、有方法、不受驾驭、严谨的对待知识之探究与传播；(2)学术自由是共同联络而非孤独的自由；(3)学术自由是自主的而非闭关自守式的自由；(4)学术自由是防御性及可请求给付的基本权利；(5)学术自由不但要防止国家侵害,同时要求研究者享有国家提供财力及支持之自由、研究内容决定之自由.学术自由作为基本权利,’不但是作为个人行使之主权利,同时亦具有客观的秩序价值,其反映了具体客观秩序即为自治的制度架构.因此,高校自治权包括建立在学术自由权基础上的规章制定权、组织自主权、人事自主权、财务自主权及其他为保障学术自由而排除外力干涉的权力.规章制定权是指高校对于自治事项得以自治规章、自行立法规范,“此自治规章立法自主权为大学自治之核心要素,非因形式法律授权而来,而系基于宪法权力分立之行政保留原则与学术自由基本权所生”.高校组织自主权和人事自主权是指高校内部组织自治及高校学术研究人员聘任之自主权.高校内部组织包括学术性组织及行政管理性组织.高校人员的聘任亦包括学术研究人员的聘任及行政管理人员的聘任.而高校组织自主权及人事自主权都是以学术自由为建构基础的,因此不涉及学术自由价值之考量的行政管理组织和行政管理人员的聘任不属于自治范畴.高校财务自主权是指为促进大学教学研究质量的提升,高校有权自主安排其经费使用.唯高校具有公共服务之性质,高校经费之使用重在学术价值而非经济效益.因高校事务繁杂,且随社会发展而不断变化,高校自治权之外延难以通过列举方式穷尽,唯为保障高校学术自由权之实现者皆可划归高校自治权之范畴.

(三)高校自治权的边界

宪法之所以保障大学自治权,是基于学术自由权的考量,希望借由学术社团的自主决定,以便在自由之学术环境中实现对真理的探索与追求.但是,任何形式的自治都不可能是绝对的,正如没有绝对的权利和自由一样,高校自治也非治外法权,亦应受到法治国之法律保留原则的限制.避免学术自由受到干涉,以最低限度的法律保留原则之适用最为妥当.其实,高校自治不仅受到宪法之法律保留原则的内在制约,同时也在一定层面上接受来自于国家的指导与监督.

根据我国《高等教育法》规定,“国务院统一领导和管理全国高等教育事业.省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校.”“国务院教育行政部门主管全国高等教育工作,管理由国务院确定的主要为全国培养人才的高等学校.国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内,负责有关的高等教育工作.”

因此,结合我国实际对于大学自治边界的设定可采取以下模式：(1)国家“知情权”.高校虽脱离政府获得独立之法律地位,但高校所承担教育事项之公共任务本性并未所变.国家承担高校财务给付义务,在高校之公共任务完成的方式、质量、效果等方面亦享有知情权.具体包括高校得将有关高校教学、科研等事项之规划、落实、绩效等报送教育主管部门知晓；教育主管部门亦可采取实地考察、列席会议、阅览文件等方式获取高校教育相关信息.(2)法律保留.对高校涉及教师与学生之基本权利直接处分之事项必须由法律予以规范,包括学位授予办法、收费办法、对教师开除公职、学生开除学籍等；对其他不涉及对教师与学生基本权利直接处分之重要事项可采取许可方式,包括大学自治章程、组织规章、校长的选任等.(3)合法审查.对高校违法行为的合法性审查,包括高校决议变更、撤销、撤回或要求重做等.如高校以学术为由而从事国家禁止之克隆人等有害人性尊严、公序良俗等事项研究时,行政机关可以直接干预之.当然,行政机关对高校之监督及高校自治权行使皆有可能涉及基本权之处分,是时高校、教师或学生如认为其权利遭受侵害皆可提出行政申诉.

三、结语

当今时代是一个法治发展的时代,也是一个文化勃兴的时代.波澜壮阔的社会改革为法治的建设和文化的繁荣发展提供了宏大的历史背景.高等学校作为文化的创造者和传播者在推进社会主义文化大繁荣、大发展的进程中起到了核心作用.高校法治化的建设承载着文化发展与依法治国建设的双重任务,政府应保持最大限度之自我克制,为高校发展提供一个广阔的空间,同时也要“积极承担起教育公平的保障和促进者角色、学校教育发展的宏观调控者、学校基本制度的提供者以及教育事物的法律监督者角色.”高校法治化的建构之法律机理应拿捏于法治与自治之间,在法治与自治之间寻找平衡点.

(责任编辑　石连海)