机动车限行的法律依据探析

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[摘 要]权利乃是法律所确认和保护的合法利益.法律只是对社会中的利益关系加以选择,对特定的利益予以承认,或者予以拒绝.但是各种权利和利益之间会产生各种冲突,就必须将各种利益冲突加以平衡,从而不致使人类社会陷入无谓的利益纷争和“内耗”之中,失去发展的可能甚至走向毁灭.机动车所有人购买机动车取得机动车的所有权也就意味着其取得了在道路上行驶的权利,但是大量机动车行驶又会造成的道路拥堵和大气污染,这就需要对机动车的行驶进行限制,所以应完善立法,明确机动车限行的法律依据.

[关 键 词 ]机动车；限行；法律依据

因为道路拥堵、环境污染等原因的影响,自北京开始越来越多的城市制定了相关的地方性法规或规章,对机动车进行按照尾号、区域或时间的标准进行限行.不管采用哪种标准对机动车进行限行都会涉及到行政权力对物权的限制问题.物权的行政限制,意味着对物的支配及利益,受到了侵害或干预.当公民取得小汽车所有权时,意味着其对小汽车所享有的支配是排他的,除非受到法律的限制或者第三人权利的制约.但物权的行政限制,则是行政机关运用行政权力将自己的意志施加于物权人权利行使之上,因此注定使得物权人对物的排他性支配受到了干扰甚至剥夺.小汽车尾号限行措施推行,从物权的角度来看就是要求被限制人不得在限行时段和路段行使自己对于小汽车的使用权,从而在一定程度上直接影响其所有权的价值和效能的实现.所以在目前甘肃兰州、河北保定发布机动车单双号限行的决定时,引起了很大的非议,公众对政策的制定主体、程序和法律依据都提出了质疑.

尽管行政权对物权的限制会损害物权的完整性,但对物权进行行政限制又为各国政府基于公共利益需要而采用.与公益理论相衔接,物权也不是不受限制的权利,尽管我们不能期盼物权人能够自觉地按照有益于共同体需要的方式行使权利,然而出于经济宏观调控和社会管理的需要,行政机关对物权行使的干预是必须的.只不过这种干预必须有限度,否则物权将名存实亡.至此我们滑入了一个两难境地：如不对小汽车的使用施加行政限制,交通将会拥堵到任何拥有小汽车的人都无法上路行驶的地步；如若这种行政限制又可不受约束,则以小汽车为标的的物权将形同鸡肋.所以在这个自由与限制的平衡中,我们应当将重心放在对行政限制的控制上,来实现行政权与物权之间关系的融合.

一、法律保留原则

行政限制虽为公益而生,但必须在法律之下进行,这是依法行政的要求.就行政限制而言,依法行政的重点在于是否实现法律保留,即实现行政限制的合法性依据必须能够上溯至法律,以实现立法权对行政限制的有效控制.

法律保留原则缘起是为了确立立法机关对行政机关的优越性,是将对设定基本权利和自由限制的权力保留给立法机关,且立法机关只能通过法律形式方可设定对于基本权利和自由的限制.但随着时代的发展,就行政权限制公民的自由与财产领域,法律保留原则逐渐松动,即“固然要求保留范围内的事务应以法律定之,但也不禁止立法者在不违反授权明确性要求的前提下,立法授权行政机关以命令方式规定”.之所以发生如此变化,原因有二：第一,现代社会政府管制活动任务增加,几乎所有的政府管制活动均涉及对人民自由与财产的限制,如果事事须立法直接规定,立法机关定不堪重负,行政机关的管制活动也无法高效进行；其二,在现代社会,德国、日本等君主立宪制国家纷纷实现化,行政首脑也均由选举产生,故行政机关也逐渐与立法机关一样实现化,对行政机关活动的控制已经从严格法律保留转向对行政正当程序的关注.

小汽车尾号限行是否适用法律保留?小汽车尾号限行属于常态行政限制,从根本上改变了小汽车所有权的使用权内容.在小汽车尾号限行的地区,物权已经不意味着权利人全天候对物的使用,而是被限定在部分时段对物的使用,而这种权利内容的改变是常态化的,属于对物权严重干涉.如果是临时限行或者交通管制措施,则不属于此类.此外,小汽车尾号限行措施并非出于小汽车使用的现实危害（比如高尾气排放汽车限行）或者现实危险（比如重载货车限行）,而是基于追求更高层次的交通通畅.在这个过程中,行政限制并非制止损害、防范风险,而是力图在公民之间分配实现交通通畅的社会成本,这种行政限制极易引起社会争论,极易沦为对物权的侵犯,故属于危险干涉.所以,小汽车尾号限行措施必须以法律直接规定为依据.在实践中,北京和杭州均宣称其小汽车尾号限行是依据《道路交通安全法》,而纵观《道路交通安全法》,该法全文并不存在直接规定小汽车尾号限行的法律条款.实际上,针对小汽车尾号限行的行政行为,其所适用的是北京市人民政府和杭州市的行政规定,而不是直接适用法律规范.

当然,各地小汽车尾号限行应属地方事务,按照法律保留原则的本意,应当由地方立法机关通过地方立法直接规定,而无需上升到法律直接规定的层面.但我国现行法律保留制度是从到地方的单线体系,没有很好地考虑到地方职权划分.小汽车尾号限行在我国法律体系中面临权力来源合法性危机,从根本上讲是我国法律保留制度不完善所致.因此必须严格划分事务和地方事务,在《立法法》中明确规定专属立法权的范围,并规定凡不属于专属立法权的事项均属于地方立法权范畴.在这种情况下重建法律保留体系,按照立法事务和地方立法事务双线标准建立法律保留体系.对于法律保留原则而言,属于立法事务的行政限制保留给全国人大及其常委会,属于地方立法事务的行政限制保留给地方人大及其常委会.那么诸如小汽车尾号限行这种地方事务,就可以由地方人大及其常委会制定地方性法规予以规定,以缓解其权力来源的合法性危机,同时维护法律保留制度的尊严.

二、大气污染治理下的机动车限行

2013年6月国务院召开常务会议,部署大气污染防治十条措施,其中第九条措施明确指出,将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理,根据污染等级及时采取重污染企业限产限排、机动车限行等措施.正在制定中的《北京市大气污染防治条例》,其征求意见稿规定,城市人民政府可以根据本辖区大气污染防治的需要或机动车污染排放状况,划定限制机动车行驶的区域和时段.经国务院批准,城市人民政府也可以实施限制高污染排放车辆的方案.河北省政府2013年3月印发《河北省空气重污染应急管理办法（暂行）》（以下简称《办法》）,要求省、设区市、县（市、区）有关部门和单位要加强协调联动,共同做好空气重污染应急管理,对机动车实施区域限行或尾号限行成强制性污染减排措施,河北保定即在2013年11月15日开始在二环内实施机动车单双号限行.雾霾天气由多种因素叠加产生,汽车尾气是祸源之一,对汽车采取一定的限行手段,有合理正当性.政府作出一项影响范围如此大的行政决策,须有一定的法律依据支撑.就当前而言,有必要在法治的大背景下对机动车限行的相关问题作出梳理,并对立法进行完善,最大程度求得限制私权与维护公益之间的平衡. 明确界定机动车限行措施的法律属性,谨慎把握,有节而为.应当认识到,虽然机动车尾气排放是造成大气污染、雾霾天气的原因之一,但绝不是决定性因素和主要因素,我国日益突出的区域性复合型大气污染问题是长期积累形成的.治理好大气污染是一项复杂的系统工程,需要付出长期艰苦不懈的努力,重点要在减少污染物排放、严控高耗能、高污染行业、加快调整能源结构、促进产业优化升级等方面下功夫.而限制机动车行驶,显然只是一项临时性、短暂性的应急措施,是为了避免危害发生、控制危险扩大等情形对公民私有财产――机动车实施暂时性控制的行政强制行为.而为了防止公权力对私有权利的侵害,应当将限行这种应急强制措施予以严格限制：须以发生或者即将发生严重的空气污染事故作为前提,须作为防治大气污染的最后手段出现,须仅作为临时性、短暂性的应急措施,而不能随意、频繁使用.

三、机动车限行法律依据的完善

应尽快完善机动车限行的法律依据,做到限行有据.《行政强制法》第3条第2款规定,发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照有关法律、行政法规的规定执行.国务院则明确指出,要将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理,根据污染等级采取机动车限行措施,算是将由雾霾带来的严重污染天气作为自然灾害纳入了《突发事件应对法》的规制范围（该法第49条规定,自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：禁止或者限制使用有关设备、设施,关闭或者限制使用有关场所）,为限制机动车运行找到了一定的法律支撑,但是与其他突发性、紧迫性十分明显的自然灾害如地震、海啸、暴雨、泥石流等相比,雾霾天气纳入自然灾害的范畴似乎有点牵强,是否会在现实工作中被滥用,成为有车一族的忧虑.而查阅《大气污染防治法》、《气象法》、《自然灾害救助条例》及《国家自然灾害救助应急预案》等规定,均未将雾霾污染天气作为自然灾害明确列出,由此机动车限行措施可能会面临法律依据模糊、不足的质疑.

应当尽快明确空气污染的等级标准,将极重度的雾霾空气污染天气作为自然灾害事故明确列入《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》及《国家自然灾害救助应急预案》,并在时机成熟后,对《大气污染防治法》进行修改完善,将机动车限行作为法定的大气污染防治措施加以确立,为其实施创造坚实的法制保障.

[作者简介]王强,中原工学院信息商务学院讲师.

[基金项目]本文系2011年中原工学院信息商务学院教学科研项目《小汽车尾号限行的法律问题探讨》的阶段性研究成果.