农业法制建设的现状

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［摘 要 ］法律作为上层建筑,对促进农业发展、保障农业在国民经济中的基础地位有着重要作用.要适应农业和农村经济发展的需要,必须加强农业法制建设,必须为农业的资金投入、科技投入和农产品的产、供、销、运等提供良好的法制环境,以保障国民经济的健康、稳定、持续发展.

［关 键 词 ］农业；法制建设；农业现状

［中图分类号］D6

［文献标识码］A

［文章编号］1672－2426（2006）10－0017－02

一、我国农业法制建设现状剖析

新中国成立以来,我国农业法制建设取得了显著成绩.全国人大及其常委会先后颁布了20部涉及农业和农村经济方面的法律,国务院制定了60多个有关行政法规,农业部出台了400多个部门规章,以《农业法》为核心的农业法律体系基本框架基本形成.但同时我们也必须反思农业法制建设存在的不足：同建设社会主义法治国家的战略目标相比,同农业与农村经济发展的客观要求相比,我国农业法制建设还比较落后.

1．我国农业法制建设的成就.首先,在农业立法方面,农业领域基本上做到了有法可依.建国以来,我国农业领域同其他领域一样,经历了革命战争时期主要依靠党的政策办事逐步向既依靠政策,又依靠法律办事转变的过程.我国农业领域的立法在党的十一届三中全会之前,处于以政策调整为主、法律调整为辅的时期.十一届三中全会后农业立法转向既依靠政策调整,又依靠法律调整时期.就农业立法而言,改革开放20多年,我国先后颁布了农业法、农业技术推广法等法律,为了配合这些法律的实施,还颁布了一系列配套的行政法规.此外,其他法律、行政法规、地方性法规和规章对农业领域的相关问题也做了相应的规定.1993年7月2日颁布的《中华人民共和国农业法》,为我国农业发展提供了有力的法律保障,标志着我国农业和农村经济工作走上法制轨道.农业立法对规范、引导、保障和促进农业和农村经济的发展,发挥了积极的作用.其次,在农业行政执法方面,初步建立了农业行政执法体系.随着农业领域法律制度的不断建立、完善,农业领域的行政执法不断得到加强.全国现有农业执法人员26万人,农业执法体系逐步建立,执法效果显著增强,执法管理日趋规范,农业行政执法水平逐步提高.目前,我国已经初步建立了包括土地管理、森林保护、植物检疫、渔政管理、畜禽防疫检疫、种子管理、农机监理和农业环境保护等在内的农业行政执法体系,在维护农民的合法权益,保障农业和农村经济的发展方面发挥了积极作用.

2．农业法制建设存在的突出问题.首先,在立法方面,还存在法律空白和模糊地带.在农业立法中,有些急需的法律、行政法规还没有制定出来；有些法律、行政法规规定模糊,有的甚至已经不能适应农业与农村经济发展的新形势.农业立法分布也极不均匀.现有农业立法中,调整农业和农村经济行政关系的行政法律规范性质的立法多,而符合市场经济要求的调整农业和农村经济民事关系的民事法律规范性质的立法少.其次,在行政执法方面,农业行政执法不规范.农业执法在机构设置和管理体制上还存在不少问题.有的农业行政部门尚无法制行政管理机构和专业执法机构,有的地方政企不分.农业行政执法行为不规范,多头执法、多层执法,执法中的地方保护主义比较突出.农业行政执法受政策干扰明显,行政执法程序不一.农业行政执法监督体系不健全,监督无力.许多农业行政执法人员素质不高,执法水平低,习惯于“人治”代替“法治”.最后,在法律服务方面,法律服务不到位.农业经济纠纷案件告状难、打官司难现象相当普遍.其原因是多方面的,其中的一个重要原因是法律服务不到位.主要表现为农村基层司法机构不健全和专业人员极缺；许多乡（镇）未建立法律服务所；农村土地承包仲裁机构不健全、不独立；农村公证和鉴证机制尚未形成.另外,在法律意识方面,农村干部和农民法律意识淡薄.有的农村基层干部不懂法、不学法,轻视法治,不依法办事,甚至以权代法,以权压法,执法犯法、徇私枉法.农民文化程度低和素质普遍不高,法律素质低,法盲的数量远远超过文盲的数量.广大农民对法律的认识仅仅是对刑法的一种感性认识,而对其他法律则知之甚少或一无所知.农民在自身合法权益受到侵害时,往往借助家族、村社和家庭的力量解决,以化解纠纷、息事宁人为主要原则.

二、加强农业法制建设的对策性思考

1．完善农业立法,提高立法质量.农业立法是加强农业法制建设的基础.为此,应当建立和完善以农业法为核心的农业法律法规体系.针对农业生产和农村经济发展中存在的突出问题和矛盾,及时通过法律、行政来加以规范调整.特别是要加大对符合市场经济要求的调整农业和农村经济民事关系的民事立法步伐.

2．完善农业执法体系,规范农业执法行为.农业行政执法是农业法制建设的关键,也是维护农民群众根本利益的关键.因此,深化农业执法体制改革,健全完善农业执法体系,规范农业执法行为,体现“以人为本”的人性化执法就显得尤为重要.目前,要切实抓好农业行政执法机构和执法队伍的建设.首先,建立健全农业法制行政管理机构和农业行政综合执法机构.鉴于农业部门承担越来越重的管理任务,应尽快组建综合执法队伍.此外,法院、、工商、技术监督、司法等部门要结合自身业务,积极参与,主动配合,协助农业部门实施农业行政执法.其次,建立健全各项规章制度,规范执法行为.把建立执法责任制与建立行政管理公示制、错案责任追究制等结合起来.将执法依据、办案程序、、办案指南公之于众,以增加行政执法的透明度,接受群众监督.加强对行政执法的监督和检查.一方面要自觉接受外部监督,即来自人大、司法机关、新闻媒体等的监督；另一方面要加强自我纠错的层级监督,及时发现问题,规范执法程序,提高执法水平和办案质量.第三,提高农业行政执法人员的法律素质.分期分批对农业执法人员进行系统培训,经培训后,合格者发给《农业行政执法证》,并坚持持证上岗.通过培训和教育,使广大农业行政执法人员既熟悉相关的行政法规,也精通农业专业法律法规；既掌握法律知识,也掌握执法技巧.

3．优化法律服务环境,提供优质高效的法律服务.法律服务是指社会上专门的机构（或组织）以其特定的职能,通过各方面的法律业务为各经济主体提供法律帮助的活动.包括律师机构、公证机关、乡镇法律服务所和人民调解委员会的活动.要保证各项法规的实施并发挥作用,加强法律服务是不可或缺的环节.法律的社会效果大量地通过法律服务来体现,通过法律服务来取得.因此,优化法律服务环境,提供优质高效的法律服务,是加强农业法制建设不可或缺的重要环节.鉴于目前法律服务机构不健全和法律服务人员缺乏的情况,首先应当建立健全法律服务机构.一是建立健全农村基层司法机构；二是建立健全乡（镇）法律服务所；三是建立健全农村土地承包仲裁机构,并使仲裁机构能够独立仲裁案件；四是建立健全农村公证和鉴证机构,形成公证和鉴证机制.

4．加强法制宣传,提高农村干部和农民的法律素质和法律意识.提高农村干部和农民的法律素质和法律意识,法制宣传是重要途径.新阶段的农业法制宣传教育,一是要突出重点,有针对性地根据法律的特点和群众的要求,开展法制宣传.二是在宣传形式上要不断创新.要充分利用新闻媒体和现代网络技术,开展形式多样的宣传活动,要采取措施,使普法工作经常化、制度化,家喻户晓,深入人心.三是宣传工作要讲实效,要在培养农民的法律意识、提高农民的法律素质上下功夫.既要宣律规定的义务,也要宣传农民群众享有的权利,切实提高农民群众运用法律手段维护自身权益的素质和能力.

责任编辑 宋桂祝