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山东财经大学法学院,山东 济南 250014
【摘 要 】“开发区”作为改革开放的产物为我国经济发展做出了重大的贡献,但随着我国对外开放格局进一步扩大和经济、政治体制改革进一步深化,开发区法律地位不明确以及由其而产生的诸多问题亟待解决,而这严重制约了开发区的进一步发展.笔者认为应当加强开发区立法,对开发区进行行政区化建设,将有助于开发区打破目前这发展中的瓶颈期,为开发区深度发展插上一双腾飞的翅膀.
【关 键 词 】宪政；开发区；法律地位；立法；行政区划
在国际上,“开发区”通常称为“世界经济性特区”,是当今世界自由港区、各类经济自由区或自由经济区的统称.［1］我国开发区是指由国务院和省级政府批准在城市规划内设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区,广义上还应包括五个经济特区（特区与本文讨论的问题有所区别故不作论述）.自从1984年由国务院批准设立的第一个开发区“大连经济技术开发区”挂牌成立以来,经过二十八年的发展,我国的开发区建设取得了令人瞩目的成就,其创新、高效、集约等显著特点对社会整体发展起到了非常好的辐射、带动作用.尤其是国家级的经济技术开发区和高新技术产业开发区的运作更加规范,发展得更加成熟,极大的推动了社会经济发展与城市化进程.［2］但随着我国对外开放格局进一步扩大和社会主义市场经济体制、政治体制改革进一步深化,开发区法律地位、开发区管委会法律地位及其他机构法律地位和开发区政策等许多方面需要进一步明确和调整,而由其产生的诸多问题也亟待解决,这已严重制约了开发区的进一步发展.本文从国家级开发区“济南高新技术产业开发区”（以下简称高新区）入手以小而窥大,以宪政角度对开发区法律地位问题及其因法律地位不明确而产生的矛盾与解决矛盾的对策问题进行探讨,从而对未来为理顺开发区法律关系进行开发区立法和行政区化建设进行构想与展望.
一、高新区法律地位不明确
尽管各类开发区遍布中国大江南北,但到目前为止,尚无关于开发区的立法,只有一些政府规范性文件,例如国务院《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》国务院《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》等.山东省地方性立法有《山东省经济技术开发区管理条例》《山东省高新技术发展条例》《济南高新技术产业开发区条例》等.在文件中只提到批准在地方设立开发区,而没有提到开发区究竟具有何种法律地位.［3］《济南高新区条例》第二条规定“本条例所称济南高新技术产业开发区（以下简称高新区）是指以发展高新技术产业为目的,经国务院批准设立由市人民政府划定的区域.”“由市政府划定的区域”能解释高新区的法律地位问题吗?显然不能,因为所谓“区”是由一定面积、人口、政权组织三个要素所组成的宪法学概念.依照《宪法》第三十条规定我国地方性政权包括省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、乡、民族乡、镇和特别行政区.在这些具有明确法律地位的地方性政权中,开发区不属于其中任何一种.因此高新区从建立之日起就没有明确的法律地位.
目前开发区大都采用“管理委员会”的管理体制,因为高新区没有宪法地位,所以高新区管委会的法律地位也就无法明确.《济南高新区条例》第五十一条规定高新区管委会是市人民政府的派出机构,行使市人民政府授予的市级管理权限,对高新区实行统一领导和统一管理.派出机构是由政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设定的派出组织,［4］大多能够在授权范围内直接进行有限的行政管理,如派出所、税务所、邮政所等.但根据我国地方组织法、行政诉讼法、行政复议法的规定,派出机关才是能够以自己的名义作为行政诉讼或行政复议法律关系的主体,主要包括行政公署、区公所、街道办事处.高新区管委会是个“派出机构”若要全面负责,则一定会出现越权现象,并且发生纠纷,管委会也不是适格的当事人；若依法行政,则权力有限,不宜展开工作.把高新区管委会定义成这样一个有限行政主体,实在是个不伦不类的定位.
人民法院和人民检察院是在我国“人民代表大会制度”这种政权组织形式之下的国家机构的重要组成部分,而国家机构的设置是以行政区划为依托的,只有在一定的行政区划内才可以设置相应的国家机构.上面已经论述过了开发区不是行政区,不能设立人民代表大会.就拿济南高新区人民法院来说,它没有同级的人大,高新区人民法院这个国家机构是由谁产生的呢?又接受谁的监督呢?济南高新区人民法院网站主页上赫然写着“在济南高新区党工委、市人大、市法院的领导、监督和指导下围绕一个中心,开展工作等”［5］这是存在严重违背宪法、违反法院组织法、逻辑混乱的表述.《宪法》第一百二十四条规定的人民法院就不包括开发区法院.根据《人民法院组织法》的有关规定,地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举产生,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人大常委会任免.高新区法院法律地位不明确,不管其组织构成还是人事安排都是违背宪法和法律规定的.
开发区是个法律地位不明确的事物,它像是一级政权却没有一级政权的法律地位；开发区管委会像是一级政府却没有一级政府的行政主体资格；开发区司法机关更是横空出世的违宪“派出机构”.这就导致了现实生活中有诸多理不顺的法律关系,产生种种问题.
二、高新区因法律地位不明确而产生诸多问题
(一)对高新区管委会的违法授权现象严重
《济南高新区管理条例》规定高新区管委会是市人民政府的派出机构,由市人民政府统一规划和统一管理.“市人民政府的派出机构”首先与学理上的“派出机构”是由人民政府的工作部门根据需要在一定行政区域内设定的（而不是由一级政府直接设立）相矛盾.再者派出机构得到法律、法规的授权之后方能成为行政主体,而法律、法规的授权,一般只能是某方面的授权,而不会是全方位的授权,进而使被授权组织成为全面的行政主体.但高新区管委会在实践中却行使着对整个高新区域内综合管理的职权,这其中显然存在着严重的违法授权现象. （二）高新区没有行政区划代码,其相关部门做出的与户籍有关的行政行为的效力有待商榷
2001年,民政部在发布的《行政区划代码编制规则》中明确规定：“开发区”不是实际的行政区划,因此均不编制县及县以上的行政区划代码.开发区因为没有一级政权的法律地位,也就没有开发区自身的户籍.济南高新区社会保障局于2012年8月31日下发了一个关于济南高新区2013年度城镇居民医疗保险参保缴费的通知［6］,其中规定参保范围是“具有济南高新区行政区域内城镇居民户籍的人员”高新区并非行政区,社保局这种与户籍管理制度有关的行政行为效力如何值得商榷.
(三)高新区管委会没有行政执法主体资格
高新区管委会缺少行政执法的主体资格,不能建立强有力的行政执法体系,使管委会无法在区域内关于环境建设、减少行政审批、提高办事效率等方面发挥其应有的作用,并且一旦发生纠纷很难从法理上得到很好的解决方案.在“123户居民诉济南市高新区管委会规划局采光权纠纷案”中高新区管委会仅是一级派出机构,没有行政执法的资格和权限,但又发生了纠纷被告上法庭,其是否为适格被告又当然地产生了诸多分歧与争论.高新区管委会行政主体地位不明确,已经成为制约高新区进一步发展的重要因素.
以上只是简单的列举几个存在的问题,由于开发区法律地位不明确而产生的现实问题很多,这严重制约了开发区的发展,也与设立开发区的初衷相背离,对区域内企业、居民以及社会的发展都是非常不利的.为打破开发区的发展瓶颈,笔者认为应当加强开发区立法与地方立法二者协调推进,同时对已然发展成熟的开发区进行行政区化建设.
三、加强开发区立法与行政区化建设
开发区是改革开放的产物,是经过实践检验的有利于我们社会主义建设的事物.现在存在,之后的相当长的一段时期内也必将存在.那么国家必须对开发区进行宪法、法律的规范使其合宪化、合法化,亦必须在法律规定范围内对开发区进行大刀阔斧的改革.
今年的“12.4”是现行宪法颁行30周年纪念日,我们国家是依宪治国的法治国家,年后有可能提起第五次宪法修正程序以修正宪法促使其能够更好的指导我们进行中国特色社会主义建设.在开发区立法方面,应当在宪法修正案中明确规定开发区的法律地位、创设机关、管理机构,把开发区纳入到依宪治国的体系中来.由全国人大制定《开发区法》作为管理开发区的基本法,修改《地方组织法》,在第六十八条中增加一款“设区的市的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关”为明确开发区管理机构的法律主体地位铺平道路.［7］由国务院制定“经济技术开发区管理条例”、“高新技术产业开发区管理条例”等相关行政法规具体指导在中国遍地开花的各种开发区.在地方立法方面,省级行政区和较大的市积极制定关于国家级开发区和省级开发区的职权范围与优惠政策等方面的地方性开发区条例,废止、撤销与宪法、法律相违背的法规条例、规范性文件,裁撤违宪的机构,这样开发区能够进行规范化运作,并且开发区法律地位明确、权责清楚,一定能够获得良好的长足发展.同时对开发区进行大刀阔斧的改革必须在宪法、法律规定的范围内进行,保证有法必依、执法必严、违法必究,这也是建设中国特色社会主义法治国家的必然要求.
时至今日,“开发区”亦将步入而立之年,国际国内的政治、经济形势都发生了深刻的变化,不妨对其“小政府,大社会”的建制方针微调为“大社会,强政府”.如今全国各地的开发区的开发程度、发展水平有不小差异,有些地区的开发区开发到了一定的程度,应当说已完成其“开发阶段”进入到了“成熟阶段”.既然各地开发区已在全国统一立法中获得了应得的法律地位、法律职权,那么对开发区的长远发展而言,将符合条件的进入到了“成熟阶段”的开发区通过宪法程序提升为一级行政区划,赋予其相应的宪法和法律地位,将是正确而必要的选择.实际上,我国关于开发区成为行政区划的探索早有先例：青岛经济技术开发区管委会与青岛市黄岛区人民政府一个机构两块牌子；广州经济技术开发区发展完备后经国务院批准成立了广州市南沙区.从更广阔的视角来看我国目前建成的副部级新区有上海市浦东新区、天津市滨海新区,以及还不是行政区划的正积极建设中的重庆市两江新区等“新区”.这些积极的探索促进了开发区的进一步发展,行政区划是开发区发展的必然之路.从宪政的角度来看,只有在开发区建立一级政权组织,由区域内人民选举出代表组成人民代表大会,进而产生政府、法院、检察院,这些机构才具有正当、合宪的法律地位,行使公权力才具有合法性.这是依宪治国、依法治国的根本要求,并且也有着极其重要的政治意义与法治意义.这样按照“大社会、强政府”的方针,成为行政区划的开发区在强有力的政府带领下汇集开发区的政策、资源等优势突破发展瓶颈,应对各种挑战与风险,开创开发区发展新局面.还未成为行政区划的开发区法律地位明确,其管委会权自法出,职责明确,宪令政令统一,作为市人民政府的派出机关,可以独当一面,依法带领开发区这个大社会乘风破浪,锐意进取,为国家经济、社会乃至政治方面的进步发展再立新功.
四、结语
开发区的法律地位、开发区管委会以及其他机构的法律地位问题一定要解决好,因为这不仅涉及开发区自身的法律制度,同时更是我国宪法和地方行政组织法律体系中的重要环节.加强和完善开发区立法与地方性立法,使开发区在中国大地上名正言顺,依宪法、法律而存在与发展.解决开发区管委会的法律地位及其相关问题,必须与我国现行行政体制改革和行政组织法律制度的完善结合起来进行综合研究,尽快实现开发区管委会的法律地位及其相关问题的法定化、制度化,体系化,以适应开发区的科学发展.对进入到了“成熟阶段”的开发区的发展规划与政府机构改革相联系,进行行政区化建设,创建新型的政府机制.总之,将开发区建设纳入到依宪治国、依法治国的轨道上来,理顺开发区法律关系,谋求开发区突破瓶颈再次领航中国经济腾飞!为国家富强,民族复兴谱写新的篇章!
该文为关于开发区相关本科毕业论文范文,与宪政角度开发区法律地位其行政区化相关法学专业本科论文范文，可作为国际经济法学专业开发区论文写作研究的大学硕士与本科毕业论文开题报告范文和职称论文参考文献资料。免费下载教你怎么写开发区及行政执法及国家级方面的优秀学术论文范文。
2年12月访问.［6］济南高新技术产业开发区网,2012年12月访问.
［7］赵芳.完善高新区法律制度,促进发展方式转变［J］.中国高新区,2011,（10）.