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摘 要 ：近年来,随着我国经济快速发展,国内旅游产业也进入了一个前所未有的发展机遇期,但是由于法律监管机制的缺失,诸如一些侵害消费者权益、服务质量差等衍生性问题随之发生,现阶段加强对国内旅游行业发展的法律监督,是保证旅游产业健康可持续发展的根本途径.本文从分析我国旅游产业发展的现状及存在问题入手,结合其他国家和地区对旅游产业法律监管的实际情况,就如何进一步完善我国旅游产业法律监管机制进行了研究.
关 键 词 ：旅游产业,法律监管
近年来,随着我国经济的快速发展,国内旅游产业也进入了一个前所未有的发展机遇期.旅游是人类生活的美好追求,是当今世界的第一大产业.改革开放30年来,我国旅游业保持了年均近20％的增速.2009年我国旅游市场规模达20亿人次,旅游总收入达1.29万亿元人民币,旅游业增加值占全国GDP的比重超过4％.这项数据充分说明,我国已经进入了旅游产业的高速发展期.
但是,由于现阶段我国旅游产业法律监督机制的缺失或监督力度不足,在旅游产业发展过程中还有一些诸如危害消费者生命安全、侵害消费者合法权益、破坏生态环境等违法行为的发生,有一些行为甚至已经构成了犯罪.为了切实保证我国旅游产业的健康可持续发展,尽快构建和完善旅游产业法律监督机制势在必行.
一、我国旅游产业发展过程中存在的突出问题
1.部分地区对旅游产业的重要意义认识不足.虽然旅游产业的发展能够带动地区经济整体发展水平的提升,同时对于促进就业等也有着十分显著的作用,但是仍然有部分地区对于发展旅游产业的重要意义认识不足,一些地区没有将发展当地旅游产业纳入地区整体规划之中,还有一些地区有短期化、盲目化的发展趋势,缺乏对旅游产业持续发展的合理规划.
2.旅游产业监管存在诸多缺陷.一般来说,旅游产业的行业监管属于行政监督范畴,需要政府及有关部门制定行政性监督条例作为监督机制的主体,对于一些超越行政监督范围的行为可以适用刑事监督,此外还应当在此基础上引导旅游产业建立内部行业监督管理机制.这种旅游产业监督机制是由法律、行政及行业内部三部分监督机制组成,不但符合旅游产业的发展需要,也是国际通用的旅游产业监督管理形式.在我国,这种监督机制的构建并不完善,首先是作为行政性监督机制主体的《旅游管理条例》监督力度和监督范围严重不足,《旅游法》等专门性法律规定尚处于论证阶段,其次是刑事法律体系对于旅游产业没有直接的监督途径,三是旅游产业行业内部自律监督机制也不健全.
3.旅游产业发展结构不合理.当前,国内一些地区在发展旅游产业的过程中,存在大量低水平和重复性建设,还有一些地区争抢“名人故里”、“名人墓”等,扰乱了旅游市场的正常秩序.虽然国内旅游产业和旅游市场整体不断发展壮大,但是精品旅游线路和高质量的旅游服务数量并不多.
二、其他国家和地区对于旅游产业发展实施法律监督的基本情况
埃及、英国等国家在对旅游产业法律监督的过程中强调发挥旅游协会、旅行社协会、旅游饭店协会等的重要作用,这些行业协会组织既担负着大量的旅游行业管理工作,又按照协会章程对旅游企业和从业人员实施监督检查工作,有一些行业协会还有政府赋予的行政监督职能,可以对行业违规行为提请处罚或直接进行处罚,对于违法相关规定的旅游服务机构或从业人员最高可以处以终身不得从事旅游相关职业的处罚.
阿根廷作为世界上旅游大国之一,于2002年设立了旅游分局,俄罗斯、马来西亚和肯尼亚等国也设立了类似的旅游机构,负责对旅游产业发展进行法律监督.这些机构中的从业人员既隶属于当地系统,又具有旅游行政管理身份,双重身份保证了作为执法主体的旅游能够最快速、最合理地履行旅游产业法律监督职能.
还有一些国家和地区建立专门性的旅游产业审计和检察机构,负责对重大旅游景区、旅游项目的运行情况、财务安全状况进行监督,同时对政府机构的经费使用情况进行全面审计,避免出现旅游变相或非法支出,从源头上保证了旅游产业的健康发展.
三、对于构建和完善我国旅游产业法律监督机制的一些思考
1.构建旅游产业发展立法体系.旅游产业发展法律体系是指专门以规范旅游市场和旅游产业发展的专门性法律,如正处于论证阶段的《旅游法》.这类法律的出台可以使旅游监督上升到法律监督的层面之上,进一步提高法律监督效力.
2.进一步完善旅游产业行政法规监督体系.旅游产业的法律监督要以行政性监督为主,完善我国旅游产业行政法规监督体系,不但要尽快修订现有的行政法规,还要出台一批单行性的行政监督条例.例如除《旅游管理条例》外,还可以就旅客权益保护、旅游产业食品卫生安全等问题设立出台专门性行政监督法规,制定明确的处罚原则和处罚措施,提高旅游服务业的违法成本.
3.充分动员旅游产业行业协会参与到旅游产业法律监督机制中.旅游管理行政部门要充分动员各行业协会参与到旅游产业法律监督工作中来,并赋予行业协会适当的行政权力,加强行业内部的自律性监督.例如可以赋予导游行业协会相应的职能,如发现导游有严重违规行为,可以吊销其从业许可证等,以此提高行业自律的监督效力.