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摘 要 :新中国成立以来,党和国家一直十分关注民族区域发展问题,在政策治理方面,国家予以政策倾斜和照顾,在区域地方立法方面,赋予民族区域地方自治立法权.本文立足民族区域本土特色发展的角度,来探讨我国民族区域自治法律发展的现实环境,未来发展途径.
关 键 词 :民族特性 民族区域自治立法 本土化
作者简介:张宏彩(1984-),女,汉族,陕西延安人,宁夏大学政法学院2008级研究生,研究方向:法学理论
【中图分类号】D921 【文献标识码】A 【文章编号】1002-2139(2009)-17-0215-03
我国是一个多民族国家,协调和处理好民族关系,是保障国家统一和整体稳定发展的关键,同时也是促进民族区域健康持续发展的重点.新中国成立以来,党和国家从思想观念方面、政治政策方面、经济发展方面、法制建设等方面,积极探索和研究促进民族间和谐统一发展的规律和方法.在发展民族区域的措施上,国家给予了民族地区政策倾斜、自治立法权等等优惠,并取得了诸多可观的成绩.但是同时也产生了许多问题,就民族区域自治法律发展而言,目前,存在许多桎梏性法律发展问题.民族区域自治法律发展状况是国家法制建设的重要标尺,体现着国家法律制度发展的水平,又是保障国家统一和促进民族区域发展的直接体现,体现着国家民族治理策略的品质高低和贯彻力度的强弱.而现代民族区域法律的质量是通过其对科学、、人权等内容来评鉴的,这些内容就要从现存民族区域自治法律在整个国家法律体系中的地位、对国家整体和民族区域发展的作用、民族参与范围、民族特性的保护、民族间冲突的调解有效性等等方面来体现,这些都要从民族区域自治法律发展的现实土壤来理清,高质量的民族区域自治法律法规发展的途径.
一、我国民族区域自治法律现实环境
目前,我国民族区域自治诸多措施中,民族政策是主角.大部分地区经历了五十多年的自治发展,在国家经济、政治等方面的照顾下,许多领域发展走向了成熟,伴随着衍生出一系列问题,噬待解决.
(一)民族政策发展现况
在我国《现代汉语词典》中,政策是指:“国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的,根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法.”,民族政策是政策的一种表现形式,由此,笔者认为:民族政策是指国家政权机关或政党为了解决和调试民族间各类问题,保障国家和民族之间相互协调统一发展,实现国家和民族利益,根据现行国家和民族历史条件和发展状况,采取的一系列措施和方略.它包括政府关于民族发展号令、法律等等,本文所指的民族政策是狭义的,主要指的国家关于民族发展的灵活的号令、文件等等,不包括法律.在我国,由于各民族原有的基础不同,在政治、经济、文化等领域发展很不平衡,国家在处理民族发展问题上无法用同一民族政策来处理,必须理清不同民族区域的特性,灵活地处理民族区域发展不平衡问题.因此建国以来,国家在民族治理上,多利用民族政策来调整民族发展中出现的问题,偏颇照顾不同少数民族区域,比较及时地解决了许多问题.但经历了50多年的自治发展历程,多数自治区域拥有了稳固的基础环境,发展具有了一定规模,跟得上国家整体发展的步伐,需要民族区域在民族经济、文化、科学等方面发展措施上调整手段,噬待建立稳定发展环境,这是灵活易变的政策不能达到的.因此笔者认为,当前我国许多民族自治区域的经济、文化、政治已拥有了全面民族法律发挥环境.
(二)民族本土传统发展现状
我国的少数民族分布呈大杂居小聚居的状态,许多少数民族聚居区域由于历史的原因或民族文化习俗的不同,发展落后,跟不上脚步,如有些民族地区由于民族地区的地理环境恶劣、经济文化等领域发展整体落后,甚或是一些民族适应能力的差别,似乎是既定的,无法适应国家发展环境的变迁,以至于许多民族特性消亡或发生分裂现象,出现民族间的政治、文化、经济等等方面的冲突,有些地区甚至爆发械斗事件.因此,民族区域发展不能单方面的要求是经济发展跟得上国家发展的步伐.法学家萨维尼在《论当代立法和法理学的使命》中称:“盲目屈从这种影响是有害的,等如果我们以充沛的创造力去反对它,这样我们自己也将获得先辈人的精神财富.”建立民族区域自治发展,就是在当前民族固有的文化、宗教、经济等土壤上,从根本上就实现民族间的共融和发展,建立在相互尊重、承认和接受的发展途径.因此,笔者认为我国民族区域自治立法是在其现有的多元化、多样性、本土化的民族特性土壤上的发展突围,它要求民族区域自治立法必须先理清民族传统特有的文化、宗教、教育、经济等等诸方面的观念和模式,如此才能建立促进区域发展本土法律.
二、我国民族区域自治法律现存问题
我国少数民族区域自治法律是根据当地民族关系、经济发展等条件,参酌历史情况来制定的.要认清各民族在经济、文化、政治以及社会生活的各个领域的特性,区域民族构成、人口情况、民族特点、民族传统、民族信仰、民族历史等现状的特性,以及民族居住地的地理环境、交通运输、生产布局和经济中心等因素.当前,我国民族区域自治法律发展,存在许多桎梏性的问题,主要表现为以下几个方面:
(一)国家和民族发展的核心价值取向没有得到充分认识
统一的多民族国家观念是我国各民族共存和共同信仰政治要求,各民族之间相互尊重、交融、平等共同发展是基本.但是,我国许多民族区域自治法律法规的立法过程中,在认识上,还存在着不足.
1.不能有效地将民族平等的理念始终贯穿于民族区域自治法律法规中.各民族一律平等,是保障少数民族的合法权利和利益有效实现的前提和基础,是我国基本民族政策,也是宪法和法律的基本内容.实践中,有些民族区域忽略民族平等的基本理念,存在地方民族保护主义、不同民族差别待遇的现象.如在经济领域,各民族间的参与权不平衡,不能有效调动各民族积极参与经济活动中,存在经济组织主体多数为汉族人,或者排除汉族人参与企业或民族特色企业建设,在文化领域,完全或多数排斥外民族参与,或者强制割裂少数民族文化发展空间,致使许多少数民族特有的优良文化消亡.
2.不能有效地维护民族团结理念.实践中,民族团结是事关国家的统一和社会的稳定发展,历来是国家关注的重点,民族区域自治立法过程中,我国有些民族区域存在着一些有害于民族团结的思想观念,如地方民族歧视思想或过度保护主义思想,这种地方性的民族保守思想,极度膨胀会导致民族分裂和危害国家统一.
3.不尊重民族传统特性的发展.高质量民族区域自治法律的建立,是和人权的体现,具体而言,在我国少数民族自治区域,是对少数民族间自己的法律,是民族间相互尊重,共同建立的维护多元化民族区域发展的法律,这是一个复杂的过程.但目前,许多民族区域自治法律很少有针对少数民族特色文化遗产的保护的法律法规,致使许多民族优良传统消亡,多数只重视经济发展,忽略维护少数民族自己的语言、风俗习惯、文学艺术、宗教信仰等传统特性的法律保护.
(二)民族区域立法缺乏科学性、性、合理和与时俱进性
1.逻辑结构不严密、用语不恰当、立法技术落后等不科学的现象.当前,许多民族区域自治立法科学含量低,不能充分利用现代化科学技术,如在立法决策过程中,我国很少地区能够充分地利用现代网络信息技术,将网络征求意见运用于立法中,立法中照搬照抄上位法或上级政策的现象严重,不能科学地统筹利用现代民族区域地方资源,形成的法律法规中照搬政策性语言.
2.化程度低.在立法过程中很少采用听证会、座谈会征求意见、专家指导意见等形式,吸纳各个少数民族群众参与到立法中来,广泛听取少数民族群众的意见和建议,并将之采纳到立法中来,而是抱持一种完成任务的态度、走形式主义立法方式,以至于形成的法律是空架子空摆设.
3.欠缺合理性.如在维护民族文化特性方面,实践中,民族立法在有权变通法律法规、有权根据本民族区域的经济、社会、文化等现状和历史情况,制定反应本民族区域公众价值观念、道德观念、传统观念和宗教信仰等民族精神的法律规范,在这一点上,很少有地区能够将民族特性充分地考虑到立法中来,往往是一味地迎合上位法,不能合理有效地变通上位法,制约民族发展.
4.缺乏与时俱进性.民族区域自治立法应该结合民族政策特点,与国家整体发展接轨、与国际接轨,实践中,许多民族区域立法效力低、速度缓慢,不能及时有效地解决当前存在的问题,致使问题发展成了很大的隐患,不能将先进的、科学的政策理念及时地贯彻于立法中.
(三)民族区域自治法律体系还没有形成
国家一贯主张,最大限度地满足各少数民族平等自治、自主管理本民族、本地区的内部事务,促进少数民族地区的经济、政治、文化等等领域自治建设和发展.因此要求民族区域自治法律建设,一方面要与国家法律体系有机结合,这是整体与部分的结合,另一方面是民族区域自身法律体系的全方位建设,在民族语言、文字、风俗习惯、宗教信仰、经济、科学、文化等领域全方位的法制建设.然而,许多民族区域法律要么和国家法律体系直接存在割裂,要么根本没有差别,完全是国家法律的照搬照抄,忽略民族自治特性发展,毫无意义,亦或是只重视经济方面的法制建设,忽略文化、教育等方面的立法,很少有地区能全方位地建立经济、文化、教育等等各个领域的法律体系.
三、我国民族区域自治法律发展途径
(一)坚持国家统一思想,民族自治发展法治理念
民族自治立法要紧紧围绕国家统一的思想,实现民族区域自治发展的理念,破除地方保护主义,体现民族统一和区域协调发展立法精神.在这一点上,应该做好以下两个方面:
1. 要有国家整体和统一意识.我国宪法和法律规定了民族区域自治立法权,规定了各民族一律平等,要求民族区域自治法律维护民族间的平等,通过相关经济法规、教育法规、政治法规等等解决民族间的冲突,实现了民族真正意义上的平等与团结.民族区域自治法律法规的制定要确保我国整体法律体系的统一和协调,严格依据我国宪法和《立法法》的规定,不能高于宪法、法律的效力,维护国家统一和稳定.
2. 建立民族区域特色发展法治环境.如在市场经济体制领域,一方面,民族区域自治法律要保障国家市场经济体制在各个民族区域有效运行,保障市场资源自由流通,另一方面要做好统分相结合,促进本民族区域经济发展,发挥其市场经济体制功能,有偏颇地改善其落后经济发展状况,扶正其不平衡,调整好民族经济发展中的冲突.
(二)把握时代脉搏,民族区域本土特性和现代科学发展相协调发展
前面,笔者提到高质量民族区域自治法律是融合现代科学、、人权的法律,是体现现代科学的有效利用和民族区域人民对民族区域法律的期望的融合,是本民族区域本土的法律.
1. 立法必须符合国家发展总体要求.这是民族区域法律科学性的要求,因为,一个科学的区域法律,首先在结构上,要与国家整体法律体系有机融合,如在市场经济体制立法上,要“积极地规范和保障市场经济的正常运行,不应为保护本地区的经济利益而不惜分割国家统一、开放的市场,”不应设置限制性、歧视性规定.这是因为“法治意味着人们可以在法律的框架内享受自由,而这种自由又包括选择的自由.”这种选择自由对民族区域来说,恰恰是民族区域自治权,民族区域自治法律是这一选择的最好保障和表达.
2.要大胆解放思想,把民族本土特性与科学发展结合起来.解放思想在民族自治地方是非常重要的,由于历史、地理等的原因,在思想上、在生产方式、生活方式上等等方面比较落后,特别是思想观念不仅落后而且僵化陈腐.民族区域自治自治法律要破除民族固有的不科学、不合理的弊端和习性,创造性地建立具有民族本土特性的科学化的法治体制,用活民族优良传统特性,使之科学化,并将多元化的民族特性融合在民族法律中,使之长期有效地服务于民族区域的发展.
(三) 维护民族传统,建立具有民族特性本土法律法规
我国各少数民族地区发展是千差万别的,有些地方的少数民族由于毗邻城市,受发达地区的影响较大,在很多方面已经与汉族相融合了,经济文化的发展也已接近或超过全国平均水平,有些地方却处于原始后进时代.由于“那些被视为是社会交往的基本而必要的道德正义原则,在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性.”对民族区域发展的约束力很强,倘若民族区域法律将之固定下来,对民族区域作用是十分重大的.
1.应该维护优良民族传统的持续发展.当前,我国民族区域自治法治实践中,存在把民族区域自治法律法规看作是把《宪法》和《民族区域自治法》的条文变个样子,加上一点所谓的“民族的东西”,根本就没由任何作用,甚至存在危害.如许多自治条例和单行条例存在相互盲目模仿,甚至照搬照抄的现象,致使许多民族优秀文化消亡、不少少数民族语言消亡,民族风俗消失.
当前国家号召加紧法理体系完善工作,扫清剔除现有法律法规的污点,因此,民族区域自治法律体系应该把握好这一契机,执行好国家法律法规变通权,考察和把握本区域民族地域传统特性,理清历史,处理好民族宗教信仰等等问题,确保民族优良传统的绵延,建立民族特性发展的有效法治环境.
2.应该弘扬民族传统精神,推进民族区域特色发展.民族区域法律应该做到立足民族区域实际,认清民族发展现状,充分发挥民族区域地理、资源、人才等方面的优势,发展特色民族经济产业,优良法律文化特色,建立真正民族自治特色的法治环境,确保民族优良传统得到弘扬和延续,民族区域经济、文化、教育、科学等领域有效地与本地区民族特有的多元化、多样性的文化、经济、教育、宗教、科学等特色模式相结合,使之长足发展,建立本土、科学、的民族区域法律法规.
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