行政监管权的设立依据法律特征

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摘 要 :准确认识行政监管权力的设立依据和法律特征,这是正确行使行政监管权力的前提条件.行政监管权必须经法律特别授权才能设立;行政监管权是准立法权、行政权和准司法权的集合;行政监管权的行使,必须保持独立性以及遵循自身的程序规则.

关 键 词 :行政监管权;设立依据;独立性;程序规则

市场经济作为对资源最有效率的配置方式,已经为世界上大多数国家所选择.现代市场经济体制的一个共同特点是政府监管下的市场经济,竞争性市场和行政监管都是必不可少的.行政监管的实质是行政公权力对市场经济的介入,直接限制市场主体的权利或增加其义务.用斯蒂格勒的话来说,管制的实质就是国家强制权力的运用,这种强制权力就是行政监管权.既然在普遍的市场经济条件下政府的监管不可或缺,那么对于处于转型期与监管形成期的中国而言,清晰而准确地认识有关行政监管权力的设立依据和法律特征等一些基本问题,也就成为正确行使行政监管权力的前提条件.

一、行政监管权设立的法律依据

行政监管权必须经法律特别授权才能设立.一般行政权力大多来源于宪法和组织法的“一般授权”,或称“固有授权”,而监管权力则往往来源于特定法律、法规的授权,或者来源于权力机关或上级行政机关专门决议的授权,即“特别授权”.在美国.独立监管机构是根据特定的法律直接设立的,其职权通常由该法律直接授权.1887年起美国国会便开始以具体授权法案的形式设立监管机构来具体负责特定领域的监管事务,如根据1887年《州际商务法》设立州际商务委员会,负责铁路、公路、货运及内陆海岸水运的价格监管;根据1906年《食品与药品法》设立食品与药品管理局,承担食品和药品领域的监管职能,并于1938年修改该法,将监管权力扩大至化妆品领域并建立了严格的市场准入制度;根据1914年《联邦贸易委员会法》设立联邦贸易委员会.对消费者咨询、广告、商业行为进行监管:根据1934年《联邦通讯法》设立联邦通讯委员会.专门对电信领域进行监管,并将原本由州际商务委员会监管的和电报业务接管过来.此外,在社会性监管领域,根据1970年《清洁空气法修正案》建立了环境保护署;根据1970年《职业安全和健康法》建立了职业安全与健康局;根据1972年《消费品安全法》建立了消费品安全委员会等.这些监管机构.根据国会的授权法案获得了准立法权、行政权和准司法权.基本上监管主体与其监管权力是按同一法律同时产生的.当然.其后法律也可以对最初授予监管主体的权力进行适当调整.

二、行政监管权是准立法权、行政权和准司法权的集合

监管机构通常被法律赋予准立法权、行政权和准司法权,以保证其有效执行专业监管职能.以美国独立控制委员会为例,法律规定独立控制委员会同时行使立法权、行政权和司法权.

立法权主要包括:第一,制定行政法规权.这种立法权力被称为委任立法或次级立法.因为它是根据国会的授权而制定的,不能和国会的法律相抵触.由独立控制委员会根据国会的授权制定详细法规,实现国会的目的.第二,制定标准.国会对独立控制委员会管辖的事务制定一个意义广泛的普遍性标准,由独立委员会制定更加具体的执行标准.第三,提出立法建议.国会在设立独立控制委员会的法律中.通常规定委员会就其管辖事务应向国会提出制定法律或修改法律的建议.

行政权主要包括:委员会的权力不限于制定抽象的规则,而且处理具体事务,适用抽象的规则于具体事件.这是委员会的行政职责.例如:委员会要求被管辖的对象提出报告,进行调查.批准某些行为.禁止某些行为,追究某些违法行为.

司法权主要包括:委员会对其管辖的对象是否违反法律,不仅有追诉的权力.而且还有裁决的权力.例如:州际商业委员会对铁路公司的某项收费是否公平、是否违反规定的标准进行裁决.


因行使机关不同,相对于立法机关和司法机关而言,监管机构的立法权和司法权只能被称为“准立法权”和“准司法权”.这种混合性质权力的出现并非偶然.组织独立监管机构“部分是因为国会在时间和资源上的不足.通过规定政策目标,并定期检查其行为.国会就可以向行政机构授权.而行政机构能够取得专业化经济.它们能组织起一支职业化的雇员队伍,让他们将注意力长期专注于某特殊产业或某组产业.从而熟知这些产业的特征”.而多重权力的混合则是因为监管机构被赋予了多重目标不得已而为之.“管制机构必须向国会或总统负责并代表国会和总统履行权力.然而.人们又希望管制机构能公正行事.能遵循既定的法律程序,能使它们的决定经得起司法审查.等其结果是使得管制机构有了广泛的权力及执行其政令的多种手段.管制机构以行政规章的形式创制法律和标准.管制机构通过守法的监督和实施法律制裁来贯彻法律.”

西方制度奉行三权分立.因而这种集准立法权、行政权和准司法权于一身的行政监管权备受争议.但是.美国独立控制委员会的独立地位得到了最高法院的支持.“分权原则并不取消权力的混合.如果一个政府机构同时行使三种权力.它的权力范围不限于行政权力.没有宪法上的根据必须由总统领导.美国宪法只规定国会、总统和最高法院三个机关,在这三者之下存在大量的下层机构.它们的组织、权力以及它们和其他机构的关系由国会决定.”因此.国会有权规定执行控制任务的机构是否归属于总统领导.实际上.这种混合权力也并非监管机构所独有.政府行政部门也同时拥有立法、行政和司法权力.只是没有监管机构的独立性和权威性强.

三、行政监管权的行使必须保持独立性

(一)在机构设置上,监管机构必须独立于政府其他行政部门

监管机构的设置通常有两种形式:在政府内部设立相对独立的监管机构和独立于政府行政系统之外的独立监管机构.政府内部设立相对独立的监管机构,如美国隶属于部内的独立机构和隶属于总统的独立机构、英国的电信监管机构等,这类监管机构存在于行政系统内,不能完全摆脱行政首长的影响,但是法律给予它们很大的独立权力.在一定范围内可以单独地决定政策,首长对它们的控制不能像对部内其他部门一样广泛.设立独立于政府行政系统之外的独立监管机构.如美国的联邦贸易委员会、州际商务委员会等.这类监管机构单独决策.不受行政系统控制,不对总统负责,总统对独立委员会委员的任命虽有独立决定的权力,但对其免职没有自由决定权,只能依照法律规定的理由才能免除委员职务.而且.委员会的任期与总统的任期不等且交错,保证总统不能同时任命多位委员.但这类监管机构的独立主要是对总统而肓,在受国会和法院的控制方面,独立控制委员会和其他行政机关没有区别,这就保证了独立监管权力受到限制和制约.

(二)在职能分工上.行政监管权必须独立于宏观调控权和资产管理权

政府对经济运行干预和控制的权力,可以统称为行政经济管理权.宏观调控权、微观监管权和资产管理权则 是对行政经济管理权的再分权,这三项权力应分属不同的行政机构享有,无论享有监管权力的监管机构是否隶属于行政系统内部.行政监管权与资产管理权相分离,是监管权力得以公正行使的保证.任何国家都有国有资产或公用事业需要管理和经营,享有资产管理权的行政部门代表国家管理国有企业事业或其他企业中的国有股份,这些企业同市场经济私营企业一样平等地参与市场竞争,甚至是某些市场领域惟一或主导经营者,同样应受到监管机构的监管.如果将监管机构与资产管理部门混合.就可能造成政企不分,使监管权力受到行政利益相关方的干扰和影响.印度曾于1996年10月成立了电信规制局(TRAI),但由于TRAI中的多数成员在印度通信局(DOT,印度国内垄断的电信运营者)中任职,这引起了其他电信运营公司的强烈不满.为保证TRAI的独立公正性,印度于1997年4月通过了新法案,要求政府改组或重新成立独立的印度电信规制局,至2000年底,印度政府已完成对删的重组.

(三)在监管对象上,监管机构必须与被监管者和利益集团保持距离

监管俘虏正是监管制度受到的激烈批评之一.独立监管机构建立的初衷是为了矫治市场失灵,促进公共利益,并通过在干预和控制市场主体和经济行为的过程巾,平衡各利害关系人的利益.由于被监管者的地位与能力千差万别.相对于一般公众.具有强势地位的利益集团有组织、有实力进行活动.以影响监管政策的制定和执行,结果使监管政策往往成为偏袒部分被监管者的政策.这种现象.通常被称为监管者被产业所俘获和控制.为防止监管机构仅代表某一特殊利益集团而非一般公众的利益,一国应通过相关法律法规,保证监管机构与被监管者和利益集团保持距离.比如:“规定监管机构的首长和委员会成员不得持有被监管企业的股份或有其它利益关系,规定监管机构的成员在离职后若干年内不得到被监管企业任职等,从而避免监管机构成为企业获取高额利润的‘橡皮图章”.

四、行政监管权的行使必须遵循自身的程序规则

监管机构的独立性强调的是监管机构与外部其他主体间的关系.而职能分离原则是监管机构自身的程序保障,它要求某种政府职能和其他政府职能性质上不能同时由一人行使时.必须分开,由不同的人执行.在监管机构内部,决策、执行和裁决必须进行分解.由不同的部门或者人员行使,并保持相对独立性,以实现相互制衡.特别是独立监管机构集中了调查、起诉和裁决的职能,在其裁决的案件中,既是当事人,又是法官.美国大法官布伦南任州法官时曾说,对集合职能的担心“来自于下述忧虑:裁决私人权利的行政官员不可能完全不受偏见的影响,因为他负责案件的调查与起诉所处的环境不利于他在案件中取得法官所期望的至关重要的超脱地位.在某种意义上说,职能的集合违反英美司法的古老信条――任何人不得当他自己的案件的法官”.监管机构这种职能的合并是否违反了宪法的正当法律程序,成为争议的一个焦点.最高法院对于这个问题作出了否定的回答,最高法院的判决认为某些职能合并,就其本身而言,不一定违反正当法律程序.在1975年威思罗诉拉金一案的判决巾,最高法院认为调查职能和裁决职能合并,本身并不违反宪法的正当法律程序.除非在这样的合并中另外发现有偏见情况存在时,才可以认为不符合正当的法律程序.

为了避免因职能合并可能产生的不公正危险,监管机构内部采用职能分离的准则,具体方案主要有两种:

其一,完全分离.监管机构的职能分为行政部分与司法部分,行政部分负责制定规章、起诉、调查、控告等.司法部分作为独立的机关审理案件.并根据行政部分交给它的案卷和调查材料作出影响公共利益和个人权利的裁决.在美国联邦行政机关中,只有全国劳资委员会采用了完全分离的方式,设立独立于劳资委员会的评议会.由总统直接任命.负责管理调查与起诉的工作人员,有权最后决定调查、控诉、签发控诉书.向劳动关系委员会提出控诉.全国劳资关系委员会只承担和裁决的职能.另一种更为彻底的方案是设立美国行政法院,行使联邦贸易委员会和全国劳资关系委员会的裁决职权,但这一建议并未实现.尽管完全分离的方式保证了程序上的形式公平.但批评者指出.调查、起诉和裁决完全分离的方式会降低行政效力,并会导致机构膨胀.增加财政开支.因此.监管机构内部职能分工的建议被采纳.

其二,内部分工.调查、起诉和裁决3种职能归于同.一监管机构,但必须由不同的实际工作人员来行使.“根据联邦行政程序法.现正由独立的行政法官主持.而行政法官的地位和工作不受行政机关管束.他们有权签发初步裁决或建设性裁决,他们不得任意与他人接触.”同样,执行调查和追诉职能的人也不能参加裁决和听证.但是,这种内部分工的方式也不是没有问题.一是分工仅能解决实际办案人员的相互独立,但不能解决机构最高行政首长的集合职能问题:二是执行3种职能的工作人员毕竟在同一行政机构工作,不可避免地会相互接触和影响,无法做到绝对的公正.

 (责任编辑:郭士琪)

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