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【摘 要】当前,我国城市社区管理主体法律权限划分存在诸多问题,建议完善相关法律制度、限制行政权的过度干预、强化居委会的自治权、重视社会组织的参与权、确保居民的参与权和监督权.
【关 键 词 】城市社区；管理主体；法律权限划分
社区是城市社会的基本单元,社区的善治是城市健康发展的基础.在我国,政府、居民委员会、社会组织和居民是城市社区管理的主体.社区管理主体法律权限的合理划分是搞好社区管理的重要前提.
一、城市社区管理主体法律权限划分存在的问题
(一)政府的行政权过度干预
受传统政府主导型社区管理模式的影响,现阶段政府在城市社区管理过程中行政权过度地干预社区管理工作.首先,政府的行政权凌驾于居委会的自治权之上,政府全权掌握社区的人事权、财务权及各项事务的管理权.虽然居委会是法律规定的居民自治组织,但实际上其并非完全由选举产生,即使有选举也是形式而已；政府还控制着社区居委会的经费、人员工资、工作考核评定等,因此居委会的权力不是来自于居民对其权威的认可而是源于政府行政权的延伸.其次,政府行政权的滥用现象严重.街道办事处承担了行政、执法、社会管理等诸多职能,城市街道党工委及办事处的级别也相当于一级党委政府,面对权力的集中和垄断,相应的监督机制却并未完全及时跟上,对权力制约的不力使得行政权滥用现象严重,街道拥有治安、查出违法建筑、基层执法、物资采购等事务的绝对决定权.权力不受限制,腐败必然滋生,蛰伏在基层街道的腐败分子扰乱了城市社区的管理秩序,破坏了居民对政府的印象.
(二)居委会的自治权明显缺位
社区居委会的法律地位是居民自治组织,由全体居民或居民代表选举产生.随着我国政治和经济体制的改革,居委会的自治地位弱化,行政权对社区事务管理的随意性增大,行政权在城市社区管理工作中居于主导地位.居委会自治权的缺失致使其自我管理、自我监督的功能弱化,成为了政府实行社会管理的终端延伸.居委会没有独立的财权,基础服务设施的短缺现象并不罕见；居委会的任务往往是政府派遣而且超负荷分配,并致其无暇顾及社区内与居民生活息息相关的事务,如社会救助工作、志愿者工作等.
(三)社会组织的法律权限遭到架空
社区社会组织的发展壮大是加强社会管理创新、巩固基层社区的政治建设不可或缺的元素.综观我国社区社会组织的发展现状,社会组织作为社区管理参与主体的地位并未得到普遍认可,当前社会组织发展尚不能承担社区管理服务的重担.居民对政府存有较强的依赖性,遇到困难更愿意直接找政府,对社会组织的合法性缺乏认可和信任,从心理上对社会组织有一种排斥感.另外现行规范性文件对社区社会组织的权限界定不甚明朗,再加上其自身管理机制存在一定不足,例如缺乏具备专业才能的工作人员,致使其参与社区管理活动时束手束脚,角色定位不失尴尬.
(四)居民的参与权和监督权被消解
社区居民作为社区事务最广泛的参与者,其应当被赋予相应的参与权与监督权.然而由于我国公民社会尚不成熟,居民的独立意识和管理社区事务的主人翁意识明显薄弱.随着我国城市化进程的加快,社区的外来人口增加,人员流动性增大,多数居民对其所在的社区并无归属感和认同感.居民缺乏充足的动力对社区管理活动进行监督,现行法律也没有为居民参与社区活动设置有效的权利保障机制.因此,在城市社区管理活动中,居民认为自身只有被动接受的义务而没有主动参与的权利,仅有的参与也以执行性参与为主,居民应有的监督权更没有得到有效保障.
二、合理划分城市社区管理主体法律权限的对策建议
(一)完善相关法律制度
社区自治既然是城市社区发展的最终目标,那么就应当有相应的自治法律法规为其提供依据,以《城市居委会组织法》为核心的社区管理法律体系已无法适应社区管理的多元化趋势,一套完备的社区管理法律制度亟待建立.完善相关法律法规,以法律的形式对社区管理工作中各主体的权力（利）义务进行明确界定,是管理主体权限合理划分的法律保障.首先应当对原有的不合时宜的法律进行修改,《城市居委会组织法》应当扩大社区的范围,增加法律中的保护性规范以增强其强制力和操作性,还应弥补某些方面的立法空白,例如尽快出台《社区自治法》,这样社区根据法律规定,结合实际情况制定《社区自治章程》,使得社区的管理活动有章可循.其次,应当以法律的形式确立社区管理主体间的法律关系.应制定《社区管理法》、《社区中介组织法》等,确立政府与居委会、社会组织之间的关系,明确各主体的职权范围,为充分调节多元主体间的利益关系提供法律支撑.
(二)限制行政权的过度干预
社区建设是我国政治体制改革和政府行政管理改革的助推器.鉴于目前存在行政权对城市社区管理过度干预的现象,为了营造“小政府大社会”的良好氛围,社区管理工作中必须对行政权的过度介入进行限制.一是政府应由管理型向服务型转变,做到分权和放权.限制政府的权力,倡导其从社区管理的主导角色转变成指导者和服务者.政府应当将其现有权力进行分化,把社区管理中的人事权、财权等放到居委会,增强居委会的自治权,政府自身仅对社区建设进行宏观上的指导.二是避免行政权的滥用,防治社区工作中的腐败.应当健全政府工作信息披露机制,从分权、制衡、监督三个方面入手对行政权的滥用进行遏制和预防.社区腐败是由行政机制对社区机制的排挤和侵蚀引发而来,因此防止社区腐败、限制行政权的过度干预是建立与市场经济体制相适应的城市社区管理体制的必然要求.
(三)强化居委会的自治权
提高居委会的自治能力,应当完善其专项权力,包括人事权、财权和社区事务的管理权.应当倡导居委会直选,扩大基层的广度和深度.作为居民意志的代表,居委会成员的产生不再依靠政府的决定,而是居民以自己的意愿直接选举产生,这样一方面居委会能够最大限度地代表社区居民的利益,另一方面也有利于提高群众参与社区政治生活的热情.在财务方面,应当设立社区一级的财务,可以由政府划拨居委会工作的专项资金,也可以由居民缴纳一定费用以便有针对性地满足居民自身的需求.在社区事务的管理方面,居委会执行居民会议的决议,应当独立管理社区的日常事务,不受政府及其他主体的干涉.
(四)重视社会组织的参与权
强化社会组织参与社区管理的职能,一是应当加快立法进程,以法律的形式确立社会组织的权利义务、工作原则、工作内容、程序等,还应对社会组织的评估考核做出规定,使其参与社区工作有法可依.应当改革现有社会组织管理体制,凡是公益性、福利性社会组织不再需要专业部门审批,可以直接到民间组织管理局登记注册.二是加大对社会组织的政策与财力支持.政府应加强对社区社会组织的引导,出台政府购买社会组织公共服务的实施意见,规范已有的政府购买公共服务,并筹措资金鼓励社会组织的发展,完善相应的注册制度.提高社会组织服务的专业性,例如为居民提供心理咨询、法律救助等.此外,还应加强对社会组织的监督,及时纠正其错误甚至违法行为,做到权责一致.
(五)确保居民的参与权和监督权
一是增强居民的社区意识.政府应当通过加强社区教育和宣传的途径带动群众主动参与社区生活,相关部门应广泛吸收居民意见,完善公共服务提供机制.二是拓宽居民多元参与渠道.政府和居委会应当把有关社区管理工作的决策通过各种媒介及时向居民公开,做到信息公开透明,增强各方主体间的互动,维护居民的参与权.三是重视居民反馈的意见.保障居民在社区管理工作中的监督权.在加大街道办、居委会工作信息公开力度的同时,更应做到以居民反馈的意见为以后工作的重要参考,发挥居民代表会议吸纳民意、集聚民智的作用,使更多群众参与社区事务的决策.只有确保社区管理工作中居民参与的直接性、公开性和广泛性,才能更好地维护居民的参与权和监督权.