法律保留原则在行政法上的适用

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摘 要 法律保留是一项积极意义上的依法行政原则,是通过对公权力的规制以此来来保护私权利.近年来,随着社会上出现的一些公权力与私权利相冲突的影响较大的事件,也使得合理规制公权力的呼声越来越大.因此,合理、适度的适用法律保留原则,既是对于完善行政立法,依法行政的促进,也是为了更好的推进我国法治建设的完善.本文将着重介绍我国行政法上法律保留原则的适用状况,分析其存在的不足,并就完善该原则的适用提出若干建议.

关 键 词 法律保留 法治建设 行政法

作者简介：白洁,西京学院,助教.

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-024-02

一、法律保留原则

(一)理论基础

“法律保留”（Gesetzsvorbehalte）最早是由德国的奥托·迈耶提出来的,他为法律保留原则下过这样的定义：“法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除.”就其最基本的含义而言,是指对于某些事项只能制定法律加以规定.

就法律保留的范围而言,学界主要存在着四种学说：⑴侵害保留说,这种理论也即是法律保留古典核心理论. 这种理论是指法律明确规定那些剥夺人民自由,财产权利以及向人民负担义务的事项；⑵国会保留说；⑶全部保留说,该学说主张,法律保留应当适用于行政法的所有领域,都应当受法律约束；⑷重要保留说,这种学说是由德国学者Fritz Ossenbuhl教授提出来的,在随后的法律实践中也获得了联邦宪法法院的认可.这种理论主张,有关公民重要的权利与义务,法律都应该明确的予以规定.这其中涉及一个“重要性理论”.就是凡属重要的事项,就可以列入保留范围.对于重要性的解释,许宗力老师认为：公共事务重要性的衡量标准,常与规范人范围的大小,影响作用之久暂,财政影响的大小,公共争议性之强弱以及现状改革幅度之大小密切关系.这是对重要保留学说的一个很好的完善.有了这样一个标准,在界定重要与否上就有了参考,对于明确哪些事项是重要事项就有了重要的依据.

(二)法律保留原则适用在行政法上的意义

理论上,法律保留原则也是依法行政的要求,或者说是积极意义上的依法行政原则,它要求行政机关只有在法律授权的情况下才能实施相应的行为,其目的是通过确定立法权与行政权的界限,以此用立法权来合理控制行政权.立法权与行政权的关系,关系到公民的权利、财产权利等基本权利能否得到保障的问题,因此,将法律保留原则使用到行政法上具有很大的意义.

1.有助于划分立法权与行政权的界限.法律保留原则要求将重要的事项留给法律规定,行政机关对于此方面不得行使行政立法权.这样,就可以防止行政立法权的膨胀,限制行政权在无法律依据的情况下对人民合法权利进行限制.依法行政关系到每一个公民的利益,国家的权力来源于人民,人民是国家的主人,如果行政权可以肆意的对公民的权利的限制,肆意的不顾法律而为行政行为,也是不利于我国人民原则实现的.

2.有助于促进依法行政.依法行政是现代法治的必然要求,一个国家的法律越健全,对公民的权利保障越全面,法治建设也就做得越好.依法行政要求行政机关在行使公权力的时候,必须要有法律依据或者法律的授权,不能随意的行使权力.法律保留原则的适用,使得法律对于关乎国家,公民的重要事项的立法权保留在法律上,这样立法机关对其进行立法,行政机关在行政的时候有法可依,行政的行为的信服力和认可度也会提高.法治社会才会为人民所真正的接受.

3.有助于保障法治国家的建设.我国正处于社会主义法治建设的进程当中,要求国家权力由宪法和法律赋予并且在宪法和法律的规定之下进行运作,行政权作为国家权力中极其重要的组成部分,也应源于宪法和法律的授权.法律保留原则不仅要求行政权的行使要在宪法和法律的制约之中运行,禁止滥用职权和行政不作为,也要求对于滥用职权、不作为等违法行政行为进行惩罚和处分,给予救济.

4.有助于保障公民的基本人权.法律保留原则之所以得以确立,是意图限制行政权力对于公民权利的干预.有些学者认为：“宪法中的基本权利要求全面保护公民的自由和财产,只能通过或根据法律加以限制.”所以,坚持法律保留原则,就是要求行政机关在行使行政权的时候应首先获得立法机关的认可和授权,才能够行使权力,这就从根本上保障了公民的基本人权.

二、我国行政法上法律保留原则的适用现状

近年来,法律保留原则越来越多的为我国的学者们和立法者们所重视,而现行宪法和法律对于必须由法律规定的相关事项已经作出了一些规定.宪法中将一些涉及到国家的基本制度,国家机构的组织和职权,人身自由,有关选举权和被选举权等方面的问题纳入法律保留的范围.在行政法上,最早体现法律保留原则的是我国1996年颁布的《行政处罚法》,其第9条第二款中规定：限制人身自由的行政处罚,只能由法律规定.第10条规定,行政法规可依设定除限制人身自由以外的行政处罚.在2000年颁布的《立法法》中,第8条的规定对法律保留更是有了更加具体的体现.还有在《国家赔偿法》第19条关于国家不承担赔偿责任的范围的规定,《行政诉讼法》第12条第4项关于法院不受理的行政案件的范围的规定,这些都是法律保留原则之体现.在这些涉及公民的人身权利,对政治权力的剥夺,生存权利等方面,法律保留对其的立法权,予以保留,这些都是一个人作为公民的基本权利,理应得到国家的保障.

然而,我们应该看到,尽管法律保留原则在我国行政法上已经有所运用,但是还是存在很多不足.

第一,公民的基本权利很难得到切实的保障.这主要表现在以下几个方面：

1.我国法律对于相对保留的范围规定的较宽泛,使得部分内容本来应该被纳入到绝对保留范围的事项并没有被纳入其中.从我国现行法律规定来看,行政法领域的法律保留原则主要的法律依据是《立法法》第8条的规定,而依据《立法法》第8条的规定,其很多内容都应该归到法律绝对保留的范围. 《立法法》第8条第1项,法律绝对保留的范围应当包括有关国家主权的事项；第2、3项规定了国家机关组织事项,也应属于法律绝对保留事项,有些甚至属于应由宪法规定的事项；第六项,关于对非国有财产的征收事项；第八项,关于国家税收的基本制度.这两项都关系到公民切身的财产权,确保公民财产权是权力机关应有的重要义务.凡是实行法治的国家,一般都会把税收立法权严格控制在立法机关手中,而不会将它轻易授予行政机关.我国政府享有如此广泛的税收立法权在世界上是极为罕见的.第七项有关民事基本制度也应属于绝对保留,否则就会与《宪法》和《立法法》第七条第2款自相矛盾.除此之外,对于公民的其他基本权利,如：言论,出版,集会,结社,游行,自由,宗教信仰自由以及受教育权等都应当由法律进行规定,或者只将其中的某些操作性的细节授权国务院制定,但对此《立法法》并没有予以相应规定.

2.还有待对授权立法制度进行完善.《立法法》在第9,10,11,56,65,81,86,88,89条分别对我国授权立法有关的授权主体、授权立法的范围和效力、被授权机关、授权事项、制定法律后授权终止、对授权立法的监督等内容都作了规定.但是仍然不健全：⑴授权主体不明确.⑵授权立法范围过于宽泛.⑶授权立法监督体制缺乏操作性.

3.给付行政基本上还不受法律保留原则的限制.在我们国家,就给付行政这一块而言,就有很大的欠缺,从法治国家的租税法定主义,政府动支财源所具有的侵益性质,现代行政的服务性本质以及有效救济公民获取给付的权利角度来讲,给付行政必须受法律保留原则的支配. 日本有学者认为,在给付行政领域,国家拒绝给付对于人民所产生的危害,不亚于单纯自由权利之侵犯所产生的危害,如果将法律保留局限于干预行政,则是对这一实际问题的漠视.

第二,容易滋生行政权僭越立法权的情形.行政权和立法权应有其明显的界限,在法律保留范围内的事项由立法机关立法,是防止行政权僭越立法权的重要保证.而我国现行《立法法》第九条的规定,绝对保留的事项包括：司法制度,犯罪和刑罚,对公民的政治权利的剥夺和限制人身自由的处罚和强制措施等.

而且在上述规定之中,存在着用词上的模糊,而这种模糊也为行政机关对涉及到公民政治权利的立法以及限制打开了一定的空间.立法应明确权利界限,而模棱两可往往就给了行政权一些其不应该享有的权力,对其权力的合法性自然就应是存疑的.在这种情况之下,各级行政机关在受到现实利益的驱使之下,往往更倾向于以利益为立足点,而不考虑宪法和法律的规定.将原本不应由其订立的制度,规定在其规范性文件之中.这也就造成了整个行政法领域规范性文件的混乱和冲突的局面,损害了法制的统一,也使公民无所适从.

第三,容易出现立法机关在立法上的懈怠.严格遵守法律保留原则应该有两方面的意义：其一,可以防止行政权干预立法权；第二,宪法赋予立法机关义务,避免立法机关的不作为.按照法理,权利可以放弃,但是义务必须履行.而依据当前我国《立法法》的规定,凡是符合第8条规定的事项,如尚未制定法律,全国人大及其常委会都可以将其授权国务院立法.那么,照这样推下去,那么如果国务院立法懈怠的话,似乎就没有办法了.因此,全国人大及其常委会在授权国务院立法的时候,也应设置相应的制度防止立法懈怠.

三、完善法律保留原则的若干构想

笔者认为,应当从以下几个方面来完善法律保留原则在行政法上的适用.

第一,对于法律保留的事项范围要有一个明确的标准.在这个问题上,我认为可以借鉴“重要保留说”的相关理论.采用“重要性理论”看似判断重要与否的界限并不明确,但其实不然,许宗力老师就曾提出：公共事务重要性的衡量标准,常与规范人范围的大小,影响作用之久暂,财政影响的大小,公共争议性之强弱以及现状改革幅度之大小密切关系.立法者可以参照这个标准,认定某些事项的重要项,像公民的基本权利,人身,财产,政治权利等,这些关乎到人的生存与尊严等等的权利,其重要性是不言而喻的,所以应当通通纳入保留范围.有了一个界定标准之后,但凡社会生活是复杂多样不断变化的,只要是符合这一“重要性”标准的,就应当纳入保留.

第二,将法律保留原则予以立法确认.用法律的形式将法律保留原则确定下来,这样法律保留就有了合法依据,当一项立法或行政行为违背法律保留原则之后,就能有确切的依据确认其违反该原则而无效,这样也是对行政越权立法的很好的限制.

第三,建立和完善法律保留原则的保障机制.为了更好的保障公民的合法权益,保障人民原则的实现,保障法治国家的建设,有效规制行政权,应当加快建立有效的违宪审查和法律监督机制,使法律保留原则有制度上的保障,可以更好的发挥其作用.

第四,学术界要重视对法律保留原则制度的研究.法律保留原则在我国目前尚处于发展阶段,还需要学者们多的研究,而且目前我国关于这方面的专门著作也不多,行政法学界要真正的认识到法律保留原则对法治进程发展的重要性,为该原则切实运用到实践中去提供强大的理论支持.

注释：

许宗力.论法律保留原则.法与国家权利.元照出版公司.1993年版.第117-213页.

李振山.行政法新论.台湾三民书局.1999年版.第49页.

黄学贤.论给付行政适用法律保留原则若干问题探讨.江海学刊.2005（6）.