国土部“囤地不是法律概念”疑云

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“在囤地问题上,地方政府扮演着‘偷着乐’的角色.地方政府很乐意‘地王’出现.土地出让金是地方财政收入的组成部分,土地价格卖得越高,地方政府从中收益越大.”

11月20日,国土资源部土地利用司司长廖永林对本刊记者强调,法律上没有囤地概念,这些年来,国土部收回的闲置土地也远不止媒体所报道的5例,但拒绝透露更为具体的相关信息.此前11月10日,国土部派出土地调研小组赴各地调查,一周后陆续返京,此间媒体有诸多关于“国土部兵分十路调查囤地”的报道,对此,廖永林回应说,他们调查的并非囤地,只是正在开发和建设中的土地,稍后会有具体内容向公众发布.

对房地产业、金融业与媒体间早已吵翻天的“囤地”一词,国土部的忌讳并非现在才有.早在2008年3月的“国土资源保护与合理利用”新闻发布会上,廖永林即向媒体公开表达过这一观点,“打击囤地囤房,从国土部来说,要依法行政.‘囤地’不是一个严格的法律概念,但是关于闲置土地,法律有明确界定.”此话里,要“依法行政”,但法律上没有“囤地”一说,所以他们要解决的不是囤地问题,而是“闲置土地”.

细究“囤地”和“闲置土地”的区别,似乎只在于对民众情绪的激起或舒缓,相较于前者,“闲置土地”要显得更平静和理性些.但实际上,社会公众或者媒体有无清晰地掌握这一概念,并不是多么核心的环节,更为实质的是谁在囤地,囤地多少,地方政府与开发商的关系,以及国土部在其中的角色.

“要在房地产业赚钱,囤地是金科玉律”

中国社科院金融研究所刘煜辉主任告诉本刊记者,每个企业在进入房地产行业前都会知道,要在这个行业赚钱,囤地是金科玉律.

2007年,中国建设银行研究部发布《下半年经济金融形势分析与预测》的报告中指出,2001年至2007年5月,约有8.66亿平方米土地被闲置.当年12月4日,北京师范大学金融研究中心的《中国房地产土地囤积及资金沉淀评估报告》显示,到2007年底,全国开发商手中的闲置土地规模已经达到10亿平方米.这些数字验证了中国房地产研究会副会长顾云昌关于企业囤地由来已久的说法.

今年10月9日,克而瑞(中国)信息技术有限公司、中国房地产测评中心、上海易居房地产研究院联合发布了今年的房地产企业销售前十强,同时发布土地储备榜单,其中,土地储备前10名的房地产企业储备之和为3.05亿平方米,恒大地产和碧桂园名列前两名,以两家公司今年前三季度的销售速度进行推算,两家目前的土地储备分别够其销售8.5年和13年.

不久前,潘石屹的惊人一语搅翻了舆论,他直指当前房地产企业手中的土地只有1/3用来建设,另2/3均用来囤地.而在囤地大军中,潘石屹的土地储备仅有300多亩,有专家指出,没有地是他近几年扩张较慢的原因.

囤地主力中,相较于民企,由于天然的原因,国企受指责更多.克而瑞公司等三方发布的报告中,土地储备前10名中有中国海外发展、华润置地和保利地产3家国企,但销售前10名中,国企占6家,其中包括销售前三名.戴德梁行华东区综合住宅服务董事伍惠敏说,2007年A股市场排名前十的房企中有6家是民企,而今年则是国企“一统天下”.另有数字显示,134家企业中,多于70％的企业涉足房地产,其中以地产为主业的有16家,辅业包含房地产的则达80多家.

刘煜辉告诉记者,在拿地上,体制外的干不过体制内的,通常来说,民企的融资成本是国企的三到四倍.我国最大的国企之一,招商集团董事长秦晓就曾公开表示过,民企根本干不过他们.

对此,全国政协委员、民建天津市委主委、在天津和平区人大分管财经工作的欧成中分析说,“国有企业在囤地,这是没有悬念的.但他们的钱从哪里来,这是问题的关键.今年银行放贷宽松了,打着拉动内需的旗号为自己谋利益的情况不少.但如果把钱用在买地上,国家就应该管起来.”

根据中国房地产测评中心主任龙胜平提供的数字,上半年大部分城市仅完成了全年约三成的土地供应计划,预计第四季度政府会加大推地力度,地方频出的场景仍将继续上演.

“每块土地背后都有一个故事,故事的主人公多和政府有关”

“闲置两年要收回,5万平方米我开发1000平方米,就不算闲置了吧说我闲置三年,我挖个大坑不就可以了吗”等

中国房地产研究会副会长顾云昌告诉本刊记者,囤地问题很复杂,有政府的原因、企业的原因,也有拆迁的原因,其中的关系扯不清.但要囤地,首先要能拿到地.企业能否拿到地,关键看企业和政府的关系,和政府土地部门或权力部门关系好的,就能多拿一点地.“每块土地后面都有一个故事,故事的主人公都和政府有关部门有关系.”

在囤地现象中,开发商与地方政府是公众矛头所指.其一指向地方政府卖地换钱,其二指向卖地过程中与房地产企业的诸种纠葛.

根据我国现行的土地管理制度,只有县市一级地方政府可以卖地,、省厅和乡镇政府不可以.中国土地学会副理事长、国土资源报原社长刘允洲对本刊记者说,“卖地不是罪,用地是客观需要,指责政府卖地毫无道理.土地当然只能由政府来卖.现在的土地收入和支出是两条线,地方财政要花钱需要通过人大预算,不能乱花.”但同时他也指出,在国土资源管理方面,理论和实际相差甚远,下面的做法很复杂.还是在几年前,国土部每年收到10万多起土地事件,违法主体都是政府,违法批地用地、用地性质改变等.

对于地方政府和房地产商,刘煜辉更指出,两者是同向利益关系,一荣俱荣、一损俱损.现行税收体制下,基层政府财权小事权大,但政府要做全能型政府,业绩来源于大基建、大投资,同时要兼顾民生,如果不卖地,它的收入就不能支撑.卖地之余,再有意识地对土地进行调控,就能卖得更高些.于是,开发商拿地就不存在风险,政府会有意识地维护他们的利益,即使将来出现些问题,政府也会主动与开发商协商解决.“2007年、2008年地价大幅下降时,政府或者调高容积率,或者把土地暂时收回再拍卖一次,这种情况那时候很多.” “要想根治囤地问题,需要从和地方行政权力分配架构、税收架构上进行调整,否则只是治标而不能治本.”

“在囤地问题上,地方政府扮演着‘偷着乐’的角色.政府应该对此出手调控了.地方政府很乐意‘地王’出现,土地出让金是地方财政收入的组成部分,土地价格卖的越高,地方政府从中收益越大.”欧成中如此总结两者关系.

“两年不开工,无偿收回”何时走出尴尬

11月12日,国土部发布了限制、禁止用地项目的增补目录,首次给出商品住宅用地的宗地出让面积的上限,即：小城市(镇)7公顷,中等城市14公顷,大城市20公顷.业内人士称其为“限大令”,此举意在扼制囤地状况,但和其它政策一样,有很多可以通融和处理的技巧.加上此前国土部就此发布的政策为数不少,力度也不小,参考此前的执行力度,“限大令”的执行前景也并不乐观.

关于国土部的闲置土地政策,最饱为诟病的即是“一年不开工,征收土地闲置费,两年不开工,无偿收回”,因为这一看似铿锵有力的手段,执行效果却是出奇和公认的不好,前不久有媒体记者调查出近十几年国土部遵此政策收回的土地总共不足5例,虽然国土部土地利用司对此并不认可,但潘石屹多次公开表示国土部的收回是“只说不做”,再加上盈科工体4号地三年仅挖了一个大坑的囤地事件被恶炒,都说明了这一问题的严重性.有业内资深人士告诉记者,因为大多开发商和地方政府关系比较好,真正收回的很少,少数被收回的,也是因为开发商拿到地却没有钱盖,或者选的位置很不好,盖好也难卖,因为大多数城市都没有规定要多长时间内建完,有很多空子可以钻.

早在1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》规定中即有,超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权.1999年4月28日,国土部公布施行《国土资源部闲置土地处置办法》,再次重申了这一规定.2009年39号令更要求,房地产商需付清全部土地出让价款后,方可申请办理土地登记,领取国有建设用地使用权证书.但由于地方政府的缘故,所谓的全款地价在实际中是可以协商的.“土地管理政策的理论和执行相差甚远,地方政府在下面的做法很复杂,几年前,国土部每年都有10多万起土地违法案件,违法的主体都是地方政府.”

如此多的政策,如此详细地安排,却管不住囤地问题.如果地方政府和开发商达成了利益同向,国土部又在其中扮演着什么角色

在这个问题上,刘煜辉告诉记者,国土部只是国务院一个职能管理部门,地方国土部门接受国土部的业务指导,但同时受地方政府的行政管理,他们的升迁更多由地方政府决定而不是国土部,在这种状况下,国土部就处于很尴尬的境地.对此,刘允洲介绍说,国土系统里,省厅级的任命,地方政府要征求国土部的意见并备案,罢免也是如此,国土部对地方政府有制约,但是制约作用不大,省级以下就是垂直管理的,相对来说制约就比较多.

为什么制定了那么多政策,却总也解决不了问题,是国土部被质问了若干年还将继续被问下去的问题,仅一句“囤地不是法律概念”远远不能让公众信服.如何让此次全国性的调研真正推动问题的解决,如何让“限大令”真能对土地管理起到限制作用,是国土部的当务之急.