事业单位制度的法律化进程

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摘 要：事业单位制度是中国特有的法律制度,其脱胎于计划经济时代的单位制,在1986年《中华人民共和国民法通则》颁行前并非一个法律上的概念.自《中华人民共和国民法通则》生效起,事业单位制度开始了其“法律化”的进程.纵观事业单位制度的法律化进程即可知今日事业单位制度所面临问题的缘由.

关 键 词 ：事业单位；法律化；科层式行政机关

一、引论

法律概念上的事业单位自1986年《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）颁行后而产生,而后经过了1996年《机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》,以及1998年的《事业单位登记暂行条例》与2011年的《、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》等文件对这个制度分别进行的法律化.由于法律化进程存在的不足使得事业单位出现了概念混乱的问题,以下将通过对其法律化进程进行分段梳理,以探究问题出现的原因与事业单位制度的法律性质.

二、正文

所谓事业单位概念混乱的问题,即是指在当下存在着各种法律性质各异而统一登记为事业单位的组织体.正如方流芳教授所言“在21世纪的中国,试图用一个定义去概括事业单位的一般属性多半会犯简单化的错误,因为,事业单位的多样化和复杂性已经远远超出了任何言词定义所能够概括的极限.”①为了能够明晰事业单位制度的法律性质以及事业单位概念出现混乱的原因,首先需要对其法律化的进程作一个历史的梳理,以求能明晰事业单位概念混乱的原因以及现行法律对其所为的制度设计.为了使以下的论述更有意义,在这里首对几个相关概念的含义进行明确：首先是“科层式行政机关”,参考翁岳生先生在其所著《行政法》中对此概念在台湾法律制度背景下所为之定义,在中国现行法背景之下科层式行政机关即是指《宪法》第三章中规定的国家行政机关与各地方政府,民族自治区政府等代表国家表示意思,从事公共事务,具有单独法定地位之组织②；其次是“国家行政”,在本文语境中国家行政亦作直接行政理解,是指由国家机关直接来执行行政事务的行政组织形式③.以下,本文将事业单位制度发展的历史过程分为四个阶段分别进行梳理.

阶段一、事业单位制度的起源

事业单位制度的前身是20世纪60年代中国的特有的单位制度.当时的事业单位是单位制的一个部分,其与科层式国家行政机关一起被纳入“机构编制管理”,是公有制下从事促进社会福利,提供社会公共服务的组织形式,其经费主要来源于财政拨款.事业单位的法律概念是在《民法通则》制定后与事业单位法人同时出现的.④从这个制度名称的语词选择上来看,由于此制度在诞生之初,属于我国特有行政组织形式——单位制的一个部分,因此“单位”一词表现了其设立主体,资金来源以及管理机制等组织结构的信息；而所谓“事业”一词,就其设立目的来看,其设立自始至今皆是为了提供教育,卫生,文化,科研等专门的公共服务,所以“事业”一词应是指称其所从事之特定业务范围.其也正是因此得与当时的科层式行政机关区别开来,在当时的中国,一个只有行政职能而不提供公共服务的机构不会作为事业单位设立⑤.综上,事业单位在起源上就与公共行政有着莫大的关系,其前身系科层式行政机关的组成部分,其最初的制度设计的工具价值系为社会提供特定的公共服务.

阶段二：1986年《民法通则》与事业单位法人制度

《民法通则》出现后将原有的提供社会服务的单位组织改为事业单位法人,但其对这个制度的规制也仅限于其第五十条一个条文.其第五十条规定：“有独立经费的机关从成立之日起,具有法人资格.具备法人条件的事业单位、社会团体,依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有法人资格；依法需要办理法人登记的,经核准登记,取得法人资格.”由上述法条可知,《民法通则》对于事业单位制度的规定也限于法人资格的登记程序,对于其法律性质,设计目的,事业单位制度与事业单位法人制度的关系（即是否存在非法人组织形式的事业单位）等均未提及.《民法通则》对法人进行分类的标准采用的是所谓的“职能主义”,即根据法人所执行的社会职能不同来将其划分不为同种类⑥.做出此项判断的理由是《民法通则》所设计的分类制度与国务院“编制管理”核定的机构分类是一致的（参见1963年的《关于编制管理的暂行规定》）.据此可知事业单位法人不能执行机关法人,企业法人,与社会团体法人的社会职能,不然《民法通则》的法人分类就事业单位这一子项的设定而言将归于无意义.虽然,《民法通则》设计的四类法人制度都是针对民事法律关系而言,即只承认这四类主体在民事关系中的法人地位.⑦但是这种法律设计却从法律的层面肯定了一个命题,即事业单位的所履行的社会职能既区别于科层式国家机关（机关法人）也区别于普通的民事主体（企业法人,社会团体法人）.

阶段三：1996年《机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》与事业单位的“三分法”

1996年,与国务院通过了一个名为《机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的文件.在这部文件中,当时中国社会存在的事业单位按其实际承担的社会职能被划分为了三类：承担行政管理职能的事业单位,从事生产经营活动的事业单位,以及从事提供特定公共服务（教育,科技,文化,卫生）的事业单位.以下将对这“三种”事业单位分别进行介绍.

首先是承担行政管理职能的事业单位,即做成行政决策,与科层式行政机关无差别的事业单位.如20世纪90年代设立的中国证券监督与管理委员会,中国银行监督与管理委员会,中国保险业监督与管理委员会等组织体.虽然其登记为了事业单位,但却拥有行业准入批准权亦即行政许可决定权这样重要的行政管理权力.就这一类事业单位所行使的权力的性质以及在行使权力时所处的法律地位来说,其与科层式国家行政机关并无差别.

第二种类型是从事生产经营活动的事业单位,即一个事业单位同时又是一个拥有若干上市公司的控股公司.如,北京大学,清华大学等公立大学,其同时亦是一些上市公司的发起人与大股东. 第三种类型是从事提供特定公共服务（教育,科技,文化,卫生）的事业单位.这一类事业单位是最符合事业单位制度设计初衷的.这一类事业单位包括公立教育机构如清华等公立大学,公立医疗机构如协和医院等公立非营利性医院,国家研究机构如中国科学研究院等国家级研究院.

然而,这种所谓的“三分法”并非是从法律的视角出发对法律主体制度所为的构建,而是就事实上存在的登记为事业单位的组织体根据其承担的不同社会职能而进行的归类.从这部文件对当时中国社会存在的事业单位所进行的分类就可以窥见事业单位这一法律概念的混乱状况,三种法律性质,制度价值完全相迥异的组织体被归在同一个主体制度中.由此也可以看到,因为当时唯一对事业单位制度有所涉及的法律《民法通则》未对事业单位制度做出实体性的规制,以至于其成为了一个无所不包的开放性制度,成为了地方应对政策的政治手段以及部分个人运用国有财产牟取经济私利的工具.

阶段四：1998年的《事业单位登记暂行条例》与2011年的《、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》

《事业单位登记暂行条例》这部法律文件,从法律外观上而言,仅为一部纯粹程序性的行政法规.然而这部由人大常委会授权国务院制定的准法律位阶的法律文件对关于事业单位制度所涉及的基本实体问题做出了较为详细的规定.其第二条与第三条对事业单位的法律性质进行了规定,并且首次明晰了事业单位制度与事业单位法人制度的关系,第十五条则明确了事业单位的非营利性质.其第二条规定“本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织···”其第三条规定“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门（以下统称审批机关）批准成立后,应当依照本条例的规定登记或者备案.事业单位应当具备法人条件.”其第十五条规定“事业单位开展活动,按照国家有关规定取得的合法收入,必须用于符合其宗旨和业务范围的活动······”从上述法条可知,事业单位必然具有法人主体资格,而其性质为国家利用国有财产创设的,提供特定公共服务的非营利性法人组织,即事业单位法人制度与事业单位制度是同一概念.

然则在2011年国务院发布的一个国务院规范性文件《、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中,国务院对事实上登记为事业单位法人之组织体的法律性质的认定上又采用了1996年《意见》中的“三分法”.可以很直观地比较得出,三分法的“事业单位”的概念已经超出了《事业单位登记暂行条例》中对事业单位法律性质的规定,但这个冲突却不是制度之间的冲突,而是制度与社会事实之间的冲突,因为“三分法”是对组织体所做的事实上的归类,而非一种立法层面上所做的制度设计.这种冲突表明,《事业单位登记暂行条例》虽然对事业单位制度的法律性质进行了规制,但仍没能解决这个制度所存在的问题.

在完成对事业单位制度的历史梳理后,可以总结得到两个命题即（一）事业单位概念混乱的原因在于,在事业单位制度法律化进程之中,始终没有法律根据这种制度的特点对其进行清晰与准确的定性；（二）在现行法律的设计中,事业单位被定义为利用国有财产创设的,提供特定公共服务的非营利性法人组织.

注 释：

①参见方流芳：《从法律角度看中国事业单位改革——事业单位“法人化”批判》,载《比较法研究》,2007年第3期,第2页.

②参见翁岳生：《行政法2000》,中国法制出版社,2006年版,第308页.

③同注2引书,第37页.

④同注1,第3页.

⑤同注1,第4页.

⑥蔡立东：《法人分类模式的立法选择》,载《法律科学》,2012年第1期,第110页.

⑦葛云松：《法人与行政主体理论的再讨论——以公法人概念为重点》,载《中国法学》,2007年第3期,第82页.