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摘 要 行政机关做出行政行为的直接目的就是为了实现行政权力对社会秩序的管理作用.本文着重探讨一下新经济环境下行政行为的构成要素,并简述其法律效果.
关 键 词 行政行为 构成要件 法律效果
中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-187-02
随着中国市场经济的快速发展,全新的经济环境已经逐步形成.这种经济体制的转型迫切需要良好的社会秩序和健全的行政管理为保障.然而,目前我国对行政相对人不仅无法实施有效的行政管理,而且会导致其合法权益受到侵害,以致于不能起到很好的管理作用,降低了行政工作效率和行政行为的威慑力.行政行为是指行政主体行使行政职权,作出的能够产生行政法律效果的行为.所以为了保持行政机关在其权限范围内所实施之行政行为具有相对的稳定性,就必须重视行政行为的法律效果.笔者着重探讨了新经济环境下行政行为的构成要素,并简述其法律效果.
一、行政行为的构成要素
(一)行政主体
行政行为的主体对外必须是具有或者行使行政权的机关或组织,即狭义的行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织.行政主体即排除一些行政机关内设科室,因为这些科室不能单独对外行使职权、承担义务,如政府办公室、政府法制科等.但对一些派出机构而言,派出机构在法律、法规授权的范围内具有行政主体资格.
(二)行政职权属性
职权属性是行政行为的必要特征.行政主体实施的假若不是行使行政职权的行为,就不是行政行为.如交通事故责任认定与火灾事故原因及责任认定、公证行为、行政机关的悬赏公告行为等一些常见的具体行政行为因其行使的主体和属性是具有国家行政职权的行政机关,其行使的目的是为了行政管理的需要,当然属于可诉的具体行政行为的范畴.
(三)行政行为的内容属性
所谓内容属性即行政主体以实现某种法律后果为目的的意思表示.这种法律后果可以表现为法律权利、义务的设定、变更、消灭,如行政处罚、行政许可等,或者表现为具有法律约束力的事实或者表现为权利义务的确认,如行政强制、行政裁决、行政确认等.
(四)行政行为的指向对象
具体行政行为指向对象为特定的人和特定的事.针对特定数量的人但涉及的事实状态不特定,针对不特定数量的人,但涉及的事件或地点特定,这些均属于具体行政行为.
(五)行政行为的效果
可诉的具体行政行为都是具有外部效果的行为.依照《行政诉讼法》第十二条和最高人民法院《行政诉讼法解释》第一条第二款之规定,下列10种行为均属不可诉行为,即国防外交行为、抽象行政行为、行政机关对其单位公务员所作的奖惩任免决定、终局裁决行为、刑事司法行为、仲裁行为、行政调解行为、行政指导行为、行政机关重复处理行为以及对公民、法人或组织权利义务不产生实际影响的行政行为.这10种行为之所以不可诉,究其原因大多是不具有外部效果的行为.
(六)具体行政行为的形式
当前法院系统受理的行政案件就涉及具体行政行为而言,主要有决定(如行政处罚决定、行政许可决定)、通知(如审计意见通知书)、意见、纪要等.但不管其称谓如何,只要符合具体行政行为构成要素,通常就属于可诉的具体行政行为范畴.具体行政行为体现了国家行政权的运作,其目的在于实现国家的行政目标,因而与立法行为和司法行为相区别.具体行政行为是行政主体的法律行为,是以它所拥有的行政职权为前提的.如违反交通规则被处罚,是由国家的交通管理机关作出处罚决定.具体行政行为只对特定对象有效,不具有普遍约束力,所谓特定对象可以是某一相对人,也可以是特定的物,还可以是特定的行为.如违反交通规则被处罚,处罚的对象是特定的人―违反交通规则者.具体行政行为能直接产生有关权利义务的法律效果,使行政相对人的权利义务发生变化、增加或者减少.但是,这种法律效果只对已经发生的特定的人和事件有拘束力,对以后发生的同类事件没有效力,只是一次性处理.具体行政行为是一种单方行为.它由行政主体单方作出,其行政行为的成立不以行政相对人的同意为前提.如交通管理机关作出处罚决定,不必得到违反交通规则的人的同意.抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为.它包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章.行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令.
二、行政行为的法律效果
(一)行政行为的约束性
行政行为的约束性是指行政行为具有法律规定的或行政机关决定的法律效果,当事人即行政机关和行政相对人都必须尊重并遵守之.首先,在行政行为被依法撤消或变更之前,作出行政行为的行政机关负有执行该行政行为的义务,任何机关或担任任何职务的公务员,都不能干预这种执行,都应受该行政行为的约束.其次,行政相对人有义务服从合法成立并已生效的行政行为,必须积极地履行行政行为所规定的义务.但是,法律规定可以代替或转移的,必须严格按照有关规定履行相应的手续予以代替或转移.
(二)行政行为的公定性
行政行为的公定性是指行政行为即使被认为是违法的,在有权机关予以撤消或变更之前,行政相对人及其他人都不能以任何借口否认其存在,都必须姑且视其为有效行政行为的效力.也就是说,只要行政相对人没有向复议机关申请复议,也没有向人民法院提起诉讼,由人民法院作出撤消判决或部分撤消判决,那么,行政行为即使违法,在事实上也依然具有效力.
(三)行政行为的执行性
行政行为的执行性是指行政行为生效后,行政主体依法有全采取一定手段,使行政行为的内容得以实现的效力.当行政相对人不履行其应当履行的法定义务时,行政机关可依法强制其实现该义务的履行.这种行政强制执行是由行政机关依职权所做的执法行为的“自行执行力”.现行法上,即使在复议期间或诉讼期间,也承认了行政行为的执行力,容许进行强制执行,当法律有明文规定时,可以停止或延缓行政行为的执行.并非所有行政行为都必须强制,不是所有的行政行为在任何情况下都必须强制执行.换而言之,强制执行的前提是行政相对人拒不履行其应履行的义务.并不是行政行为成立后就必须予以执行,除了行政行为成立,生效后应立即执行的一般情况外,也存在一些例外情况.有些行政主体不具有强制执行手段,其行政行为需要申请人民法院强制执行.
(四)行政行为的确定性
行政行为的确定性是指行政行为一经作出,除非有重大,违法的情形外,即发生法定效力,非依法定程序不得任意变更和撤消.它有分为:不可争力和不可变更力.行政行为的不可争力,即拒绝争议的效力,指一旦超过行政行为提起复议和诉讼的期限,行政相对人等便不得就该行政行为提起争议.这种效力是以争讼期限的超过为前提的,而不是行政行为成立之初便具有的.并且,这种效力是对行政相对人通过提起争讼请求撤消或变更行政行为的拒绝,并不是对行政机关依职权进行撤消或变更行政行为的拒绝,行政行为的不可变更力,指有权行政机关一旦作出判断,自己便不能推翻该判断的效力.有时,根据行为的性质,行政行为不能依职权撤消或变更.
三、结语
新经济环境下的行政行为通常是以实现公共利益为目的的国家作用,所以必须为创造合法的,合乎公共利益的状态而不断地努力.行政机关如果作出错误的行政行为,就应该自告奋勇地予以撤消或变更.不过,有的行政行为是作为纷争裁断作用而进行的,为了避免争讼中的法律关系的不安定,只要当事人无异议,即使事项判明该裁断是错误的,也不允许裁断人自己推翻已经作出的裁决.