我国食品安全监管体制的法律制度特征探析

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[摘 要]文章采用比较研究的方法,分析中国不同阶段食品安全监管体制的特征及现阶段世界主流监管体制之间存在的差异,认为中国食品安全监管体制经历了从各主管部门管理为主到卫生行政部门管理为主和分段管理的监管体制三个阶段的演变,正在逐步完善,但与当今世界食品安全监管体制较为发达的国家相比,中国食品安全监管体制还存在一定缺陷.因此应借鉴世界主流监管体制的先进经验,重新定位国务院食品安全委员会,分级分阶段转变监管体制,提高完善我国技术化监管能力,推动制度改革形成全民监管,以保障保证公众身体健康和生命安全.

[关 键 词 ] 监管体制 统一机构 技术监管

陕西省社会科学界基金项目（2012Z064）.

我国食品安全监管体制的发展历史

我国食品安全监管体制从无到有再到不断修改完善最终形成现阶段的食品安全分段监管体制总共经历了63年,依照我国食品安全监管面对的主要问题、特点和管理机构的变化可将其划分为三个阶段：

1.第一阶段：1949～1979年,我国形成了以各主管部门管理为主,卫生行政部门管理为辅的监管体制.建国初农业生产能力和食品供应都非常有限,当时的社会生产力根本不足以解决全社会的温饱问题.再加上计划经济时代国有企业并非以营利为唯一目的,在政府的直接指挥和监督下,食品假冒仿冒问题十分少见,政府部门也只是对源于食品卫生问题引发的疾病进行管理[1].因此这时我国并没形成对食品安全的监管体制,对食品安全的监督管理也主要集中在食品卫生管理工作上,防疫部门是这一阶段主要的管理主体.到1956年随着社会主义改造的结束,当时全国形成了食品工商业十分零散的局面,各个部门都有自己的食品生产、经营部门,由于食品工商业在当时并不算是一个独立的产业,所以各部门也都成为了食品卫生的主管部门[2].1956年底机关完成了第二次精简机构和机构整合后,各部门实行按分工管理食品卫生,除卫生部按职责分管外还涉及分管食品卫生的单位有：轻工业部、农业部、国家建委、第二商业部、外贸和国家科委等.随着政府机构改革的完成,我国初步勾勒出了以各主管部门管理为主,卫生行政部门管理为辅的监管雏形.1964年国务院转发的《食品卫生管理试行条例》,正式确定了这种管理体制.1979年,国务院正式颁布《食品卫生管理条例》,依旧延续使用了1964年确定的管理体制.

2.第二阶段：1981～1992年,我国形成了以卫生行政部门为主导的监管体制.1982年通过的《食品卫生法（试行）》规定,国务院卫生行政部门对全国食品卫生进行监管,地方县级以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构,负责管辖范围内的食品卫生监督工作.同时铁道、交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责①.在《食品卫生法（试行）》中确立了由卫生部一家监管,地方县以上由卫生部下属的防疫站或检验所进行卫生执法的食品卫生监管体制.到1995年颁布的《食品卫生法》更明确了我国的食品卫生监督管理体制,确立了由国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作,国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作,分清国务院卫生行政部门与国务院其他有关职能部门的职责.同时将县级以上食品卫生监管职责确定为卫生行政部门.并维持了铁道、交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责的基本原则[3].《食品卫生法》的颁布逐步理顺了当时的食品卫生监管体系,形成了以卫生部主管、其他相关部门在各自的范围内协管的,地方由卫生行政部门进行监督执法的新食品安全监管制.

3.第三阶段：2004年至今,我国进入了食品安全时代,形成了分段监管体制.2004年国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决心》将《食品卫生法》规定的监管体制变为分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制.到2009 年《食品安全法》的颁布进一步明确规定了食品安全分段监管体制.《食品安全法》将原有的地方卫生行政部门监管变更为由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作,县级以上地方人民政府依照该法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责,从而确立了县级以上地方各级人民政府有关部门对食品安全问题监管的协调配合机制,建立起了食品安全责任制和责任追究制[4].至此我国正式确立了由几个部门按照职责分工共同监管的食品安全分段监管体制.

对各种食品安全监管体制的比较分析

1.多部门监管体制,即建立在由多部门共同负责基础上的食品安全监管体制.在食品安全领域因为各个行业的初始分工不同,因此各个部门对食品相关领域的监管也不尽相同,并逐渐形成了由多个部门对食品安全负责的多部门监管体系[5].在这种监管体制下,食品安全的监管由若干部门共同负责,在不同的国家监管的组成部门也各有不同.在这种多部门食品安全监管体制下,虽然每一个部门的作用和责任都明确规定,监管思路也非常清晰,但由于食品工业的飞速发展,这种监管体制在运行中时常表现出严重的缺陷：（1）监管机构过于庞杂,机构之间缺乏协调机制.（2）法规制订常出现重复或空白.

2.单一部门监管体制,即一元化的单一部门负责食品安全的监管体制.这种监管体制又可分为两种具体的表现形式：一种是由政府的某一职能部门负责食品安全监管工作,并负责协调其他部门对食品安全工作进行监管,这种模式的代表国家是加拿大.另一种是由政府成立专门的、独立的食品安全监管机构,由其全权负责国家的食品安全监管工作,这种模式的代表国家是英国.其主要优势表现在：（1）形成了高效统一的监管措施,能够快速对食品安全事件进行应对.（2）形成了统一的食品标准,使监管政策不存在冲突和交叉空白的现象.（3）减少了机构的重叠和重复执法现象,提高了服务效率,加强了责任感.但这种监管体制对各国行政体制要求非常严格,欧盟、丹麦、澳大利亚等是该种监管体制的主要代表.

3.统一协调监管体制,即在国家层面建立了一个相对独立的权威机构进行统一协调,而各个部门则按照不同的标准对各种食品环节进行监管.这种监管体制可以说是对多部门监管体制和单一部门监管体制的结合.这种模式的主要代表国家是美国和日本,美国政府于1998年成立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食品安全工作.这样就形成了由一个委员会总协调,六个部门来进行分管,即总统食品安全管理委员会进行总体协调,卫生部的食品药品管理局（FDA）、农业部的食品安全检查局（FSIS）、动植物健康检验局（APHIS）、环境保护局（EPA）、商业部的国家渔业局（NMFS）、卫生部的疾病控制和预防中心（CDC）对各自领域的食品安全问题经行分管的综合监管体制[6].日本于2003年成立“国家食品安全委员会”作为最高协调机构[7].这种监管体制的优势主要在于：（1）各部门分工明确,各司其职,为食品安全提供了强有力的组织保障,在统一协调下且部门之间有着良好的合作关系,既分工,又合作.（2）在整个食物链的各个环节,都形成了有效监管,真正做到了从农田到餐桌的有效保护.（3）设立了独立的风险评估和风险管理功能,加强了风险信息的交流和传播,启动了危险性预警系统,从而使决策更加透明,并使执行过程更加负责. 纵观这三种监管模式在现实中的运行情况,第一种多部门监管模式在各个国家的实际使用过程中早年以美、日为代表,但后来随着20世纪食品工业的高速发展,美日都更加倾向于第三种综合统一监管模式.进入21世纪特别是近十年以来,现代食品生产已不限于一个企业、一个部门或一个国家,而是具有跨部门、跨地区、跨国界的商品经济属性.其中任何一个食品源发生污染都可能随着大范围流通而扩散到全国甚至全球.为了应对这一变化,统一协调监管模式的代表国家开始调整或改变自己的监管模式.2011年1月4日美国总统奥巴马总统签署了《FDA食品全现代化法》.该法对1938年通过的《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大规模修订,这可以说是过去对70多年来美国在食品安全监管体系领域改革力度最大的一次[8].从新法推出的改革来看,美国正在改革自己的食品安全监管体系以适应新时代的要求,新法将过去的多部门协调管理逐步变更为由一个部门主要负责加多部门协同配合的监管体系.从这些年的变化来看,未来对于一个国家,针对整个食物链的监管越来越趋向于第二种监管模式即由唯一个全国性的食品安全机构负责,这也成为未来各国改变监管模式的一种趋势[9].2010年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会,作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构.我国最终形成了由设立一个总协调机构并通过各个部门按照职责分工共同监管的分段监管模式[10].这种监管模式和统一协调监管模式非常相像,都是没有一个负责食品安全的专门部门,而是在层面设立总协调机构,再由多个部门协同负责食品安全的监管.但是由于各国国体和政体以及文化背景的不同,一样的模式却表现出了极大的差异性,近年来在我国食品安全监管过程中集中反映出了以下问题：国务院食品安全委员会定位不清；分段监管部门交叉权责不清；技术化监管能力低；社会监管的积极性不高等问题.

完善我国食品安全监管体制的法律制度建议

1.重新定位国务院食品安全委员会

2012年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会,作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构,自成立以来该委员会一直面对着定位不清的问题.国务院成立食品安全委员会的初衷是为统筹食品安全工作,协调食品安全监管单位的监管矛盾,解决分段监管制度存在的权责不清、职能重叠的问题.但由于该综合协调机构没有执法权,在省级和市级行政序列中没有固定的编制,其协调职能往往成为政策上的一句空话.因此要重新定位国务院食品安全委员会：（1）确立食品安全委员会在行政序列中的地位.作为国务院食品安全协调机构其行政级别应高于其他监管单位,这样才能保证协调机制的顺利实施,才能形成有效的协调.同时应健全委员会的机构设置,完善其执行机构,才能理顺协调程序.（2）赋予其行政职权.该委员会作为食品安全最高层次的协调机构应具备：第一对各监管部门食品安全工作考核的权利,这样可以保障和理顺协调机制的顺利进行.第二统一食品安全领域的国家标准,该委员会应负责组织制订、发布和修改,食品安全国家标准,这样可以打破由各部门自己制订标准,而产生的相互重叠的现象.第三负责食品安全信息发布.食品安全信息发布平台是广大消费者从得到食品安全信息的主要途径,它是在发生食品安全事件后,避免恐慌和保障社会经济稳定的重要途径.因此食品安全委员会作为食品安全监管领域的最高机构应承担整合各监管部门食品安全信息发布平台,成立及时、高效、准确的信息发布体系,以避免部门间的互相推诿和信息延迟发布.

2.分级分阶段转变监管模式

我国现阶段的分段监管体制植根于计划经济时代各部委单独管理食品企业的历史现状.我国食品安全监管体制经过三个阶段的发展后,依然存在部门交叉、权责不清的问题.现阶段我国实行的是分段监管模式,但其并没有体现出各部门在各自领域的监管优势,同时又由于农业、质监、工商和卫生这些食品安全执法部门各自独立,都有着各自的执法体系.在这种情况下就形成了多头管理、分散管理,监管职能经常出现重复或空白的现象,在一定程度上造成了行政资源的浪费.监管体制的改革是伴随着立法改革、行政改革和经济环境的变化而变化的,同时它还受到法律文化的影响.因此这就决定了现阶段我们对食品安全监管体制的改革不能一蹴而就,而应该分两部走.第一步,将现有监管模式变为,品种监管为主,分段监管为辅.这种改变凸显了两大优势,一是由一个部门负责一种或几种食品,做到从生产到运输再到销售的全程监管模式.二是这种改变避免了在没有进行机构改革前,将涉及食品安全监管的15部门职权收归统一,而造成的行政权限的混论和大面积机构合并整和带来的人员、编制和岗位的不稳定.第二步,将品种监管为主,分段监管为辅的模式变更为单一监管模式.无论是品种监管为主,还是分段监管为主,都需要有一个基础就是有大量的机构和人员参与到监管当中,这样必然造成行政资源的过度浪费.形成统一监管模式后,由一个部门统一负责食品领域的安全监管,必将提高监管效率,使监管责任明确清晰、使食品应急处理快速准确,使食品安全信息发布专业权威.

3.提高完善我国技术化监管能力

食品安全技术性监管主要包括对食品安全标准体系和检验检测体系的监管[11].目前我国食品安全标准体系和检验检测体系还存在漏洞,个别与人民群众身体健康息息相关的食品,其生产和监督无标可依,无法可循.这就要求我们相关部门应根据我国目前现有的食品标准短缺、不统一、水平不高的实际情况,组织制订和完善食品安全标准体系,对各种标准进行统一整合,统一公布为食品安全国家标准.在标准的制订过程中,还要建立国家标准信息资源交流平台,鼓励食品生产经营者和消费者通过该平台为食品安全标准的制订、实施、监管提供建议,增强标准制订过程中社会成员的参与度.食品质量安全法规和标准体系最终形成网状结构,达到覆盖面广,不留死角[12].食品安全检验检测技术是食品安全法律法规和标准的落实,是保证食品安全最为基础的手段.我国要加强食品安全检测队伍建设,提高食品安全工作人员的检验检测能力和检测水平.同时要健全我国的食品安全检测机构建设,利用现代化的技术手段,逐步提高质检机构信息化水平,尽快建成一个布局合理、层次分明,既符合我国国情,又与国际接轨的食品安全标准检验检测体系.对于这两个标准体系我们应该改变以前由各个专管部门制订,解决标准繁多,杂乱无章,重复且尺度不一的现象[13]. 4.推动制度改革形成全民监管

我们可以按照监管主体的不同,将我国食品安全监管方式分为国家监管和社会监管两种.国家监管是国家行政机关的职责所在,有法律的强行规定,而社会监管是一种自发性的、自愿的,带有一定公益性的由社会

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注释：

①1982年《食品卫生法（试行）》第三十一条、三十二条、三十三条.