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摘 要 我国近十多年来,法律援助事业迅速发展,为实现社会平等,促进司法公正,推动社会文明进步发挥了积极作用,但仍然存在法律援助宣传滞后,贫弱者法律援助意识不到位,立法不统一、定位不明晰、经费管理混乱等问题.法律援助制度,对于解决社会矛盾,促进司法公正和正义,维护社会的平衡与稳定都有十分重大的意义.我国的法律援助制度主要是为贫弱者提供平等的司法保障,有利于实现司法公正.法律援助制度建设与完善,有利于健全和完善我国社会保障体系,保障社会稳定,促进经济发展和和谐社会建设.
关 键 词 法律援助 援助制度 实证研究
作者简介：侯少康,金陵科技学院人文学院,研究方向：法律.
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）03-223-02
一、研究目的
法律援助制度源自十九世纪的英格兰.英国是世界上最早建立法律援助制度的国家,其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种形式,西方各国的法律援助已经相当成熟,已经做到制度化、规范化.
而我国近十多年来,法律援助事业迅速发展,为实现社会平等,促进司法公正,推动社会文明进步发挥了积极作用,但仍然存在法律援助宣传滞后,贫弱者法律援助意识不到位,立法不统一、定位不明晰、经费管理混乱等问题.法律援助制度,对于解决社会矛盾,促进司法公正和正义,维护社会的平衡与稳定都有十分重大的意义.我国的法律援助制度主要是为贫弱者提供平等的司法保障,有利于实现司法公正.法律援助制度建设与完善,有利于健全和完善我国社会保障体系,保障社会稳定,促进经济发展和和谐社会建设,因此对于努力实现“两个率先”的我省,开展法律援助体系构建的实证研究是必要的.
二、研究过程与方法
(一)研究对象
我们在南京市法律援助中心、南京市司法局长期开展实践调研,并以我金陵科技学院法律援助诊所为依托,开展调研活动,期间我们参加了省法律援助基金会资助案件新闻发布会,深入到各地的公司、企业及相关的劳动者人力市场开展调研,查阅文书等相关资料,重点在南京市安德门民工市场、龙王庙社区、南京火车站等地区,对民工、社区居民开展了一系列的调研活动.
(二)研究方式
（1）深入我省各级民工市场、各居民社区,开展关于我省实施法律援助实践情况的问卷调查；（2）召开用人单位、劳动者就《劳动合同法》实施对其影响的座谈会、研讨会；（3）向政府主管局及相关机关、单位走访、了解我省法律援助制度实施的问题与情况；（4）收集关于我省实施法律援助实践的情况报道与资料进行分析处理.
三、研究问题的分析
(一)国内外法律援助制度实践现状
1.国外法律援助制度的实践现状
法律援助制度源自十九世纪的英格兰.英国是世界上最早建立法律援助制度的国家,其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种形式,西方各国的法律援助已经相当成熟.目前已被在世界上140个国家所接受,并作为一项保障公民权利的原则载入了《世界人权公约》,法律援助制度已经成为现代法治国家的重要组成部分.随着世界经济的飞速发展和法律建设的日臻完善,西方法律援助制度亦更加完备和健全,法律援助已涵盖国家法制运行的各个环节的不同层面.仅以荷兰为例,当局政府明确要求保证1小时内受援人能够到达最近的一个法律援助机构,5公里之内就应该有一个机构可以受理申请,其法律援助体系已相当发达.
2.国内法律援助制度的实践现状
我国法律援助制度起步较晚.1994年,1995年11月9日,我国首家政府投资设立的专门办理法律援助业务的律师服务机构——广州市法律援助中心成立,标志着我国正式开始探索实施法律援助制度.我国的法律援助事务主要由各级法律援助中心承办.至2005年12月,全国已建立各级法律援助机构31298个,法律援助专职人员11377人,其中职业律师约5029人.1999年至2006年9月,全国法律援助机构共受理各类案件1224207件,受援人员2204403人.自1996年以来,我国许多律师事务所也同时承接法律援助事务,《律师法》和《法律援助条例》更是将律师提供法律援助规定为其应当履行的法定义务.近年来,法律援助机构组织律师等法律援助人员办理各类法律援助案件迅速增长.1999年,法律援助机构组织律师等法律服务人员办理的法律援助案件91726件,2005年迅速增长到253665件,年增长率达到了25%.
在近十年的时间里,法律援助事业迅速发展,为实现社会平等,促进司法公正,推动社会文明进步发挥了积极作用.但是据中国普法网的数据显示,我国每年大约有38万余件法律援助案件需要办理,其中绝大多数需要律师提供帮助,可是按每位律师每年办理1至2件案件来计算,现有的10多万位律师只能办理10多万件此类案件,因此,此类案件的办案缺口依然很大.
(二)江苏省法律援助制度的建设与现状
从我省法律援助制度的现状看,在向受援人提供法律援助的方式上,主要存在四种模式：
第一种模式,政府性质的法律援助机构.我省司法厅门设立专门的法律援助机构,主要是各省市法律援助中心、各地区司法所,并在机构中配有执业律师来完成法律援助案件.根据江苏法律援助网数据显示,江苏法律援助基金会2010年基金会重点资助了108件重大法律援助案件,比2009年增长80%,但受到资金与人力限制,受援群众仅为6396人.相比我省每年十余万的法律援助需求,这些成绩仍显不足.
第二种模式,律师事务所律师提供法律援助.根据我省律师协会的要求,在律师事务所工作的律师每年有完成规定的法律援助任务的要求.根据江苏省律师协会七届八次常务理事会的报告,2008年我省律师共办理各类案件238940件,办理法律援助案件仅为16881件,仅占各类案件的7.1%.截止08年4月我省共有律师9209人律师,办理法律援助案件人均不到2件,相当多的律师并未承办法律援助案件,这对法律援助工作来讲是一种资源浪费. 第三种模式,省内各种社会组织团体提供法律援助,包括各级工会、妇联、残联、共青团等组织.社会团体对我国法律援助活动的开展起到了一定的积极作用,但受自身资源等方面的限制.法律援助是一项专业性相当强的工作,需要具备一定业务素质的人才能胜任.而我国各类社会团体中专业人才缺乏,使得在客观上影响了其法律援助活动的开展.
第四种模式,省内各大学法学院的学生组织成立的法律援助中心,在高校老师的指导下,学生们向社会贫弱者提供法律援助.
(三)江苏省法律援助体系建设存在的问题
1.法律援助主体力量不足,不能满足社会对法律援助的需求
据统计,2010年我国有绝对贫困人口2100万（月收入少于的不到683元）.如果按贫困人口中1‰的人需要法律援助计算,则贫困人口这里每年就有21万件法律援助案件.我国现阶段从业律师虽然已达到18万人左右,但是律师与全国人口的比例大概是万分之零点九五.
我省律师业自恢复以来截至2009年5月,律师总数仅为9549人.我省法律援助人员的数量十分有限远远不能满足社会各个方面的需要,造成大量的法律援助工作无人承担.
2.法律援助经费严重不足且缺少制度保障
我国《法律援助条例》第3条规定法律援助是政府的责任,县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作,为法律援助提供财政支持,保障法律援助事业与经济、社会协调发展.虽然条例规定经费由同级政府提供,但并未将法律援助经费纳入政府财政预算,所以政府投入的多少就由政府决定了.据统计,全国财政用于法律援助的拨款2001年为5541万元,人均不到5分钱,2003年拨款为1.52亿元,人均仅一毛多钱.因此,在全国这样一个环境下,虽然省的法律援助事业已经走在了全国前列,但我省法律援助机构,尤其是民间法律援助机构,也大多都面临着经费严重不足的局面.
3.法律援助工作发展失衡,地域性差别大
由于我省经济发展的不平衡,苏中苏南地区的法律援助资金充实,工作开展的好；而我省苏北的一些地区,存在着法律援助资金匮乏,工作很难开展,也很难受到领导的重视和百姓的认可.
4.法律援助事业立法滞后,现有制度操作性不强
我国的法律援助制度主要规定在国务院《法律援助条例》,最高法院、司法部的几个通知等,表现为形式分散,不甚集中,较为凌乱,操作性不强,而没有制定统一的《法律援助法》.现有的国务院《法律援助条例》对援助的条件、范围规定得过于原则,在实践中,判断申请人的经济状况往往只能靠“目测法”,准确性不高.
(四)关于完善我省法律援助体系与普及法律援助的几点建议
1.着力建设高校法律援助体系,壮大法律援助队伍
相比政府性质的法律援助机构、律所律师提供法律援助、省内各种社会组织团体提供法律援助,我省校法律援助体系有着巨大的挖掘潜质.
通过发展高校法律援助体系,建立“法律援助中心”、“法律诊所”等机构,由法学专业的师生为本辖区经济困难的人群提供法律援助.一方面缓解法律援助工作者匮乏的压力,让更多的人获得法律援助的帮助,而另一方面对于各法学专业的师生,可以使法学专业的学生积累经验,为他们提前接触社会,适应法律行业.
2.建立以专职法律援助律师为主,其他法律工作者为辅的法律援助模式
为解决法律援助的供需矛盾问题,我省必须采用混合式的模式,也就是首先要大力发展专职律师队伍的,提高法律援助律师报酬.专职的法律援助律师队伍,无论是队伍素质还是援助质量上来说,都是其他工作者难以比例.必须有这么一支主力队伍的构建,才能打造法律援助的生力军.
同时充分利用执业律师、基层法律服务人员、实习律师等人力资源,并广泛动员志愿者和有志于从事法律援助的法律人才参加到援助工作中来,以期缓解法律援助工作发展失衡,地域性差别大等问题.
3.多渠道筹措法律援助资金,建立完善经费保障体制
据统计,我省2012年的法律援助经费同比上年增长11%,是1999年经费的约35.7倍.虽然近几年法律援助经费保障水平有了明显提高,但与经济困难群众日益增长的法律援助需要相比,还是有明显的差距.
首先要充分发挥我省法律援助基金会的作用,接受省政府的财政拨款,接受社会各界捐赠,募集、管理和使用法律援助资金,其次,加大法律援助事业重要性的宣传,向各企业、单位、慈善团体及个人募集资金,实行多渠道筹措法律援助资金,并建立完善经费保障体制.
4.加快法律援助立法进程,完善制度性保障
立法机关应加快立法进程,尽快出台“法律援助法”.在该法设“管理”和“资金”两个章节,重点解决和规范法律援助保障问题,全面提高法律援助的物质保障能力；设立法律援助机构向金融机构查验申请人存款和有价证券的权限和程序；确立法院和有关单位减免受援助人相关费用的法定责任等,以加快法律援助立法进程,完善制度性保障.