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摘 要 党的十八届三中全会《决定》明确指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”.检察权是宪法赋予检察机关的职权,对检察权属性的界定,直接关系到检察机关在国家治理体系中的法律地位和效能发挥,本文从学界检察权属性的几种学说,一一论述检察权不是行政权、司法权、法律监督权等,而应作为一种独立的权力,在国家治理体系现代化发挥正能量.
关 键 词 检察权 行政权 司法权 法律监督权
作者简介：汪海曼,苏州市相城区人民检察院干警,中南财经政法大学硕士研究生.
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-142-02
检察机关是国家的法律监督机关,在我国,检察机关独立行使公诉权,代表国家对犯罪嫌疑人提起控诉,以实现国家刑罚权,恢复被犯罪行为侵害的社会法益.检察权是宪法赋予检察机关的职权,对检察权性质的界定,直接关系到检察机关在国家治理体系中的法律地位和效能发挥,直接影响到检察权运行机制的正常运转,直接关乎到检察职能和检察价值目标的实现,因此,本文从检察权的性质出发来探讨检察机关在国家治理体系中合理定位.
一、检察权的性质的争议
(一)行政权说
行政权说认为我国的检察权在本质上是行政权,检察机关是行政机关,检察官是行政官.第一个理由是“中国法律中的司法概念是一个不规范、不科学的概念,会造成实际上的行政权与司法权不分,也带来了理论上的混乱,故应将检察权定位于行政权.”①第二个理由是因为检察机关的组织体制具有行政性,上下级检察机关之间的关系是相互领导,而和上下级法院的相互监督的关系不一样.
(二)司法权说
检察权的主要权能包括公诉权、侦查权、批捕权、法律监督权,司法权说认为检察权本身是适用法律的行为,是一种裁判行为.司法权的本质属性在于司法的裁判性和独立性,以公诉权为例,公诉权能是指检察机关在案件的审查起诉期间,通过审查案卷材料,听取辩护人、被害人等相关当事人的意见,在审查判断证据的基础上对犯罪嫌疑人是否构成犯罪,是否需要追究刑事责任,如何量刑等问题进行评判.检察机关在审查起诉中对证据的审查判断和对案情的认定判断是一种司法判断.在刑事诉讼中检察官与法官职能不同,但基于国家刑罚权,公诉权和审判权的权力属性都是司法权,即同质不同职.②
(三)双重属性说
检察院拥有对刑事案件的公诉权、对机关侦查行为的监督权、对法院审判行为的监督权和对监狱、劳教场所的刑罚执行的监督权.双重属性说认为检察权兼有司法属性和行政属性.日本法学家伊藤茶在其所著《日本检察厅法逐条解说》中指出：“检察权一方面有执行法律的职能,本质上属于行政权.另一方面公诉权与审判权直接关联,从而又具有与审判权同样性质的司法性质.”③台湾学者林珏雄将检察官的法律地位概括为“余非上命下从之行政官,亦非独立自主之法官,余乃处于两者之间,实现客观法意旨并追求真实与正义的司法官署.④
(四)法律监督权说
我国的检察制度渊源于前苏联的制度体系,法律监督权说渊源于列宁的法律监督权理论.⑤法律监督权说认为检察权的每一项具体权能中都体现着法律监督的实质,都是法律监督权的具体表现形式,法律监督权的权能与检察权的权能完全同一.⑥
二、对检察权性质争议的评析
(一)检察权不是行政权
尽管检察权具有一定的行政属性,但是一味地将检察权界定为行政权是以偏概全的.第一,主张将检察权定位为行政权的学者存在着一种非此即彼的逻辑,因为他们认为检察权不具有司法权的终结审判性、被动性,不属于司法权,就属于行政权,这样就陷入了错误逻辑推理.实际上,检察权不属于司法权,也未必属于行政权,故将检察权定位于行政权没有充分的理由.第二,人民检察院是国家的法律监督机关,这就决定了检察权的价值基础是公正.行政机关是国家的执法机关,这就决定了行政权的价值基础是效率.公正和效率是两种不同的价值基础,公正和效率在某种程度上是不统一的,甚至在某些极端情况是相悖的,到底是公正优先还是效率优先,取决于检察权和行政权的不同属性.第三,检察权是程序性的权力,而大多数的行政权是实体性的权力；检察权行使法律监督权,具有独立性,不受行政机关干涉；行政权行使执行法律的权力,具有辅助性与从属性.鉴于检察权监督法律的独立性和行政权执行国家法律的从属性和独立性的不同属性,这两种不同的权力应该分别由检察机关和行政机关来行使,因此,将检察权归为行政权是不恰当的,检察权不是行政权.
我国的根本政治制度是人民代表大会制度,人民代表大会产生国家的行政机关、审判机关和检察机关,分别行使行政权、司法权和检察权.行政权说在分析论证我国检察权的性质时,基本上都是基于西方三权分立的宪政体制,在这种错误前提下推出的行政权说自然也是不能成立的.
(二)检察权不是司法权
虽然公诉权、侦查权、批捕权、法律监督权都具有司法性,但是检察权并不完全具有司法权最本质的属性,即终结性、被动性.第一,检察权不是终结性裁判,虽然检察机关的不起诉决定能终结刑事诉讼程序,但是检察机关的提起公诉的权力和批捕权,都不是终结性的裁判,终结性的裁判还要待人民法院做出判决或者裁定；第二,检察权具有主动性,检察机关对机关提请批准逮捕或者移送审查起诉的案件,不能因为不告就不理,即使被害人已经谅解犯罪嫌疑人,如果犯罪嫌疑人涉嫌犯罪,检察机关仍要提起公诉,而不能随便撤案或者不起诉.第三,检察机关是国家的公诉机关,代表国家惩罚犯罪,保障人员,检察机关本身具有多重身份,既是侦查机关,公诉机关,又是审判活动的监督机关,如果检察权还具有司法性的话,检察机关既是运动员又是裁判者,司法机关居中裁判的作用无法发挥,因此,检察权不是司法权. （三）检察权不具有双重属性
在上文中,我们分析到检察权不是行政权、检察权不是司法权,那么把检察权即归属于行政权又归属于司法权,在逻辑上是相互矛盾的.
(四)检察权不是法律监督权
虽然《宪法》第129条规定人民检察院是我国的法律监督机关,但不能理所应当的认为所有的法律监督权力都属于检察院,也不意味着检察机关因宪法的概括性规定而享有监督一切法律实施的权力.法律监督权是指根据宪法和法律的授权的国家机关,对法律的实施状况进行的监察、督促,对违法的行为进行取缔的国家权力,指代对法律的遵守、执行和适用情况的监督权.根据法律规定,全国人大是国家最高权力机关,其他国家机关都由它产生,对它负责,无疑全国人大享有最高法律监督权.检察权仅指检察机关拥有的部分监督法律实施的权力,主要包括公诉权和司法监督权,检察权是一项专门的法律监督权.因此,法律监督权并不等同于检察权,而是检察权的上位概念.
三、我国检察权性质的合理定位
在上文中,我们分析了学界关于检察权性质的争议,不管将检察权界定为行政权,司法权,还是法律监督权,都是建立在国家权力分为立法权、司法权和行政权三权分立的大前提之下.而我国的根本政治制度是人民代表大会制度,人民代表大会产生国家的行政机关、审判机关和检察机关,分别行使行政权、司法权和检察权.人民代表大会制度和西方的三权分立制度的本质区别在于我国的国家权力统一由人民代表大会行使.在不同的宪政体制之下,检察权到底属于什么性质的权力这个问题的结论是不同的.对我国检察权性质的回答建立在西方三权分立的宪政体制之下,这个推理的大前提就是错误的,生搬硬套地为检察权寻找归属的做法是不可取的.要准确定位我国检察权的性质应在人民代表大会制度之下,只有承认检察权的独立价值,并以此为基础对检察权做出科学的概括,才能正确地界定检察权的性质,才能明确检察权和行政权、司法权、法律监督权的根本区别.
检察权作为一种独立的权力,具有独立的宪法地位和法律价值,具体的理由如下：
1.从权力结构上讲,我国现有的权力结构是一种一元多立的层级式结构,我国的人民代表大会制度是一元化的权力,而行政权、审判权、检察权都由人民代表大会授予,各项权力之间是权力制约的关系,不同于西方立法权、行政权、司法权三权权力制衡的关系.
2.从我国国体和整体上来讲,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）第二条规定中华人民共和国的一切权力属于人民.人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.《宪法》第三条规定,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督.第一百二十九条规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关.由此可知,检察机关是国家的法律监督机关,人民代表大会产生国家的行政机关、审判机关和检察机关,分别行使行政权、司法权和检察权.由此可见,现行宪法将检察权作为与立法权、行政权、审判权相并列的权力形态.
3.从检察机关的性质看,检察机关是国家的法律监督机关,如果检察机关行使的检察权并不是独立的权力,那检察权如何对行政权或者审判权进行监督.职务犯罪侦查权、诉讼监督权和执行监督权,是检察机关代表国家对有关国家机关及其工作人员执行法律情况的监督,⑦这是检察权对行政权、审判权的权力制约.
综上所述,检察权是一项独立的权力,检察权既不依附于行政权也不依附于司法权.
注释：
①②龙宗智.论检察权的性质与检察机关的改革.法学.1999（10）.
③刘方.略话中国检察权.国家检察官学院学报.2002 （6）.
④龙宗智.理论反对实践.法律出版社.2003年版.第274页.
⑤ 彭真.关于七个法律草案的说明.第五届全国人民代表大会第二次会议公报.1979年6月26日.
⑥邓思清.检察权研究.北京大学出版社.2007年版.
⑦韩大元,刘松山.论我国检察机关的宪法地位.中国人民大学学报.2002（5）.